INTERNATIONALES ORGANISATIONS

Les premières organisations internationales

Sous l'empire du progrès scientifique et technique, les relations internationales s'ouvrent, dans le courant du xix^e siècle, à des domaines nouveaux. L'essor des moyens de communication (transports maritimes et ferroviaires, relations postales, télégraphe), l'amélioration de l'hygiène et de la médecine (lutte contre la propagation des maladies infectieuses, vaccinations), le développement du machinisme et des échanges commerciaux (réglementation du travail de nuit des femmes, protection des brevets commerciaux et des droits d'auteurs, etc.) entraînent l'élaboration de nombreuses conventions dont le respect apparaîtra mieux assuré par la création d'organes permanents représentant les États parties. Telle est l'origine des commissions fluviales et des unions administratives.

Instituées pour assurer la liberté de navigation sur certains fleuves européens (Commission centrale du Rhin, prévue dès 1815 par le traité de Vienne et créée en 1831 par la convention de Mayence ; Commission européenne du Danube, créée en 1856 par le traité de Paris), les commissions fluviales réunissent tantôt les seuls États riverains (Commission centrale du Rhin), tantôt tous les États intéressés (Commission européenne du Danube) afin de régler les problèmes communs posés par l'exercice de cette liberté.

Les unions administratives naissent un peu plus tard. La première – l'Union télégraphique internationale – est créée à la conférence de Paris, en 1865, qui réunit vingt États européens. Suivront le Bureau international des poids et mesures (1875), l'Union postale universelle (1878), l'Union pour la protection des œuvres littéraires et artistiques (1883), etc. Il en existe quatorze à la veille de la Première Guerre mondiale. Ce sont des groupements d'États, dotés d'un bureau permanent, qui sont chargés de faciliter la coopération des administrations nationales dans les domaines techniques de leur compétence.

Ces structures permanentes ne suffisent pas à faire des unes et des autres de véritables organisations internationales selon les critères d'aujourd'hui. Ce sont plutôt des conférences diplomatiques permanentes qui délibèrent à l'unanimité pour présenter aux États des propositions que ceux-ci devront incorporer dans leur droit national. Elles sont moins des organisations autonomes que des organes communs aux États.

La naissance de ces organisations, qui constituent de véritables services publics internationaux, contraste dans cette période avec l'absence de toute structure analogue dans le domaine des relations politiques. Le règlement des crises, le maintien de la paix, les revendications territoriales ne sont l'objet que d'un mécanisme de conférences plus ou moins périodiques des grandes puissances (systèmes de la Sainte-Alliance, puis du Concert européen) qui veillent au respect de l'ordre public international tel qu'elles le conçoivent. Il faudra le choc de la Première Guerre mondiale pour que les États acceptent d'insérer l'examen de ces questions dans un cadre institutionnel qui leur imposera, au moins en principe, de respecter des règles du jeu plus contraignantes.

De la Société des Nations à l'Organisation des Nations unies

La création de la Société des Nations (dont le pacte est annexé aux traités de paix de 1919) répond à une initiative du président des États-Unis Thomas W.  Wilson qui, dans son message du 8 janvier 1918 sur la paix future, avait préconisé la création d'« une société générale des nations ayant pour objet de fournir des garanties réciproques d'indépendance politique et territoriale aux petits comme aux grands États ». Destinée à empêcher une « nouvelle guerre civile internationale » (G. Scelle), elle doit être saisie de tous les conflits « susceptibles d'entraîner une rupture de la paix » qu'elle s'efforcera de régler par tous les moyens en son pouvoir (enquête, médiation, conciliation). Elle est chargée, en outre, de favoriser le regroupement des unions administratives existantes et de coordonner leurs activités. C'est en son sein que sera créée la première juridiction internationale permanente, la Cour permanente de justice internationale, qui a pour mission de juger en droit les différends entre États. Outre la S.D.N., et en même temps qu'elle, est créée l'Organisation internationale du travail, qui entretiendra des relations étroites avec elle (les deux organisations ont leur siège à Genève).

D'une inspiration généreuse (influencée par l'idéologie moralisante du président Wilson qui pensait possible d'instaurer une « paix par le droit » fondée sur la condamnation de la diplomatie secrète, la promotion de l'arbitrage et le désarmement), la S.D.N. échouera dans ses objectifs, ne parvenant pas à sanctionner efficacement les États belliqueux (Italie, Allemagne, Japon, U.R.S.S.) ni à entraver le processus de déclenchement d'un nouveau conflit mondial. Elle souffrira à la fois de son insuffisante universalité (absence des États-Unis) et de la faiblesse de ses pouvoirs (elle ne peut prendre de décisions qu'à l'unanimité). Elle ne réussira pas mieux dans sa tâche de « fédérateur », les unions se montrant hostiles à leur intégration en son sein. L'idée d'une organisation politique universelle n'en était pas moins semée et sera tout naturellement reprise en 1945.

L'Organisation des Nations unies, qui lui succède en 1946 ( charte de San Francisco du 26 juin 1945), repose sur les mêmes buts et principes mais dispose de moyens d'action plus efficaces et traduit un effort d'intégration plus poussé de la société internationale. Le maintien de la paix est confié à une sorte de directoire des grandes puissances, le Conseil de sécurité, qui peut prendre des mesures contraignantes à l'encontre des États agresseurs (le recours à la guerre est désormais prohibé). La nouvelle organisation est placée par la charte au centre d'un dispositif institutionnel ambitieux qui englobe les divers aspects politiques et techniques de la vie internationale.

En matière de paix et de sécurité internationales, l'action de l'O.N.U. est complétée « verticalement » par l'intervention d'organisations régionales qui lui sont subordonnées et ne peuvent agir que dans les conditions fixées par la charte. Ces organisations ne peuvent, en principe, employer la force contre un État agresseur qu'avec l'autorisation du Conseil de sécurité (sauf en cas de légitime défense) et doivent tenir ce dernier informé des mesures qu'elles prennent pour régler les différends entre leurs membres. Mais, en pratique, cette subordination se révélera purement théorique. Elle n'interdira pas aux organisations concernées (au sens du chap. viii de la charte, ce sont la Ligue arabe, l'Organisation des États américains et l'Organisation de l'unité africaine, créées respectivement en 1945, 1948 et 1963 ; les alliances militaires instituées, telles que l' O.T.A.N. ou le pacte de Varsovie, n'étaient pas visées par ces dispositions mais par celles de l'art. 51 sur la légitime défense individuelle ou collective) de prendre des initiatives sans attendre l'aval du Conseil de sécurité (elles ne seront jamais désavouées par lui).

Chargée d'autre part de résoudre « les problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire », l'O.N.U. a pour mission de coordonner les activités des « institutions spécialisées » au moyen d'accords fixant les modalités de leur coopération. Héritières des unions administratives, ces institutions sont des organisations indépendantes de l'O.N.U. qui ont été créées, comme elle, par une convention interétatique. Elles exercent des compétences sectorielles de caractère technique, assurant l'exécution des services publics indispensables au bon fonctionnement des rapports internationaux (navigation aérienne et maritime, relations postales, télécommunications, échanges culturels, coopération monétaire et financière, etc.). Les premières d'entre elles précèdent la création des Nations unies (Organisation de l'aviation civile internationale, issue de la conférence de Chicago de 1944 ; Fonds monétaire international, institué par la conférence de Bretton Woods en 1944) ; elles sont seize depuis 1985 (la dernière, l'Organisation des Nations unies pour le développement industriel, avait été initialement créée, en 1966, sous forme d'un organisme subsidiaire de l'O.N.U. avant d'être transformée en « institution spécialisée » par un accord de 1979, entré en vigueur en 1985). Sans avoir le même statut, d'autres organisations (G.A.T.T., Agence internationale de l'énergie atomique, Organisation mondiale du tourisme) sont également reliées à l'O.N.U. par des accords de coopération.

Composée à l'origine des seuls adversaires de l'Axe (51 États ont signé la charte à l'invitation des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'U.R.S.S., organisateurs de la conférence de San Francisco), l'O.N.U. s'ouvre, à partir de 1955, à de nouveaux membres (seize admissions cette année-là). Avec la décolonisation et plus tard le démantèlement de l'U.R.S.S., le nombre de ses membres augmentera de façon spectaculaire (184 en 1993). Malgré les difficultés qu'elle rencontre dans un monde divisé, elle constitue un forum irremplaçable pour la discussion des grands problèmes internationaux et la recherche d'une solidarité minimale entre les États. Quelle que soient ses faiblesses, elle est l'illustration la plus frappante du phénomène des organisations internationales dans le monde d'aujourd'hui.

L'essor des organisations internationales dans le monde actuel

Sans avoir totalement disparu, la vieille méfiance des États pour les organisations internationales a fait place à la volonté de recourir de plus en plus fréquemment à cette forme de coopération. Cette faveur s'explique par des raisons politiques et techniques qui ont conduit tout à la fois au renforcement de l'organisation mondiale et au développement du régionalisme institutionnel.

L'organisation mondiale, à travers le système des Nations unies, s'est renforcée sous l'influence des pays du Tiers Monde qui, disposant d'une forte majorité au sein des organes délibérants, ont imposé la création d'organismes nouveaux, sensibilisés à leurs problèmes et orientés en leur fave ur. La Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement a ainsi été créée par l'Assemblée générale, en 1964, pour contrebalancer, en matière de commerce international, le G.A.T.T., jugé trop proche des thèses des pays industrialisés ; l'Organisation des Nations unies pour le développement industriel a été créée, en 1966, pour favoriser l'industrialisation des pays en voie de développement ; le Fonds commun pour les produits de base, prévu par une convention de 1980 qui est entrée en vigueur en 1989, devra permettre de stabiliser le cours de produits dont le Tiers Monde est grand exportateur : les exemples de cette inflation institutionnelle pourraient être aisément multipliés. Un système aux ramifications très complexes se constitue ainsi, qui évolue continuellement en fonction des besoins de la communauté internationale. Véritable nébuleuse d'organismes de statuts divers, il devient de plus en plus difficile à gouverner, la coordination entre ses diverses tâches se révélant délicate.

L'avènement du Tiers Monde comme force politique a sans doute insufflé un dynamisme nouveau aux organisations universelles, mais il a contribué aussi à les rendre moins efficaces en les exposant à des surenchères politiques et à des crises financières. L'existence d'une « majorité automatique » (vote en bloc des États du Tiers Monde pour les propositions issues de leurs rangs) au sein des organes délibérants a entraîné une politisation regrettable des travaux de l'ensemble des Nations unies, y compris des institutions spécialisées (les États-Unis en 1984 et le Royaume-Uni en 1985 se sont retirés de l'U.N.E.S.C.O., pour protester contre sa politique jugée défavorable aux intérêts occidentaux), en poussant à la radicalisation des positions en présence (les États membres se sont regroupés en fonction de clivages principalement idéologiques : groupe des États occidentaux, groupe des États socialistes jusqu'à la fin des années quatre-vingt et groupe des « 77 », qui réunit l'ensemble des pays en voie de développement). Elle contribue également à accroître les difficultés budgétaires des organisations, dans la mesure où, en vertu de la clé de répartition des contributions budgétaires, les dépenses sont votées par une majorité d'États qui ne les financent que pour une faible part.

Le régionalisme a aussi bénéficié de l'essor institutionnel d'après guerre. En Amérique, en Asie, en Afrique, et surtout en Europe, sont apparues des organisations qui étaient l'expression d'une solidarité régionale, d'ailleurs plus politique que géographique (ainsi, la coupure de l'Europe par le rideau de fer a-t-elle engendré la constitution d'une double série d'organisations, celle des pays occidentaux et celle des pays socialistes). Le régionalisme permet de resserrer les liens trop lâches de la coopération mondiale et constitue un remède à la « balkanisation » de certains continents (Europe, Afrique).

Les facteurs techniques du développement des organisations internationales ont par ailleurs continué, mais avec beaucoup plus d'ampleur, à produire les effets qui étaient les leurs au siècle précédent. De plus en plus nombreux sont, dans le monde contemporain, les problèmes qui, ne pouvant être réglés efficacement au niveau des États, justifient la création d'organisations appropriées. Le domaine de la coopération scientifique et technique est à cet égard exemplaire. La conquête de l'atome, celle de l'espace extra-atmosphérique, demain peut-être celle des grands fonds marins, ont provoqué la création, sur le plan universel ou régional, d'organisations spécialisées respectivement dans la gestion d'installations de recherches nucléaires (Centre européen de la recherche nucléaire, 1953), la mise au point d'engins spatiaux (Agence spatiale européenne, 1975), l'exploitation de télécommunications par satellite (Intelsat, 1964) ou encore l'exploitation des ressources minérales océaniques (Autorité internationale des fonds marins, prévue par la convention de 1982 sur le droit de la mer qui n'est pas encore entrée en vigueur). Les seules limites à la prolifération des organisations internationales sont en fait financières. La plupart des organisations connaissent des difficultés budgétaires qui sont dues au refus des États d'augmenter sans cesse leurs contributions. A fortiori, ceux-ci seront réticents à accepter de nouvelles créations. L'essor des organisations internationales ne pourra ainsi se poursuivre que si celles-ci se montrent capables d'une plus grande efficacité dans l'exécution de leurs tâches et d'une plus grande rigueur de gestion.