ACTION HUMANITAIRE INTERNATIONALE

L'humanitaire dans un monde divisé

L'humanitaire doit se frayer un chemin dans un monde aussi divisé qu'il le fut au temps de la guerre froide. Mais cette division est aujourd'hui l'effet de forces contradictoires agissant à l'échelle planétaire et non plus d'un antagonisme entre grandes puissances.

On assiste, depuis les années 1990, à l'émergence d'une conscience de l'humanité comme expression de la communauté d'intérêts et de destin du genre humain. La mondialisation de l'économie, la diffusion et donc la perception généralisée de l'information, le développement des risques écologiques réduisent la marge d'autonomie des individus et d'indépendance des États. La souffrance des hommes peut-elle, dans ce contexte, demeurer, selon l'expression de René-Jean Dupuy, une affaire d'État ? et comment l'ingérence ne serait-elle pas à l'ordre du jour ?

En face de ce qu'il faut bien appeler, fût-elle à l'état d'ébauche, une société mondiale, s'affirme la résistance des sociétés particulières, des cultures vivantes, des États-nations qui sont, avec des formes propres à chaque région du monde, le refuge du sentiment identitaire et le cadre privilégié de la vie politique et des solidarités sociales. L'arrivée sur la scène mondiale de jeunes nations et la montée des nationalismes redonnent ainsi vigueur aux normes classiques du droit international sur la non-ingérence dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre État. Une résolution de l'Assemblée générale des Nations unies du 24 octobre 1970 rappelle que cette non-ingérence ne se limite pas au cas de l'intervention armée visé par l'article 2 de la Charte, mais s'étend à « toute autre forme d'ingérence ou de menace dirigée contre la personnalité d'un État ou contre ses éléments politiques, économiques ou culturels ».

Les débats autour de l'action et du droit humanitaires s'inscrivent dans un paysage contrasté où s'opposent comme autant de couples antithétiques l'individualisme des démocraties occidentales et les morales des pays du Sud, la conscience d'une communauté de destin à l'échelle planétaire et les replis identitaires, les droits universels et l'attachement à des cultures particulières, l'intangibilité des frontières au nom de l'ordre international et la tentation de les dépasser au nom de l'efficacité économique ou de la défense des droits de l'homme.

L'ingérence humanitaire

Les oppositions que nous venons d'évoquer pourraient faire penser que nous sommes en présence d'un choix, toujours difficile à faire, entre les droits de l'homme et la raison d'État, l'intervention et la non-intervention, le principe de non-ingérence et le droit d'ingérence. La réalité, dans les esprits comme sur le terrain, n'est pas aussi simple.

Le vocabulaire est une première source de confusion. Spécialiste de droit international, Mario Bettati relève un usage inflationniste, favorisé par les médias, du mot ingérence. Bernard Kouchner n'écrit-il pas que l'ingérence « c'est d'abord le regard » ? Le mot a pu recouvrir des réalités aussi différentes que le contrôle exercé par le Fonds monétaire international (FMI) sur les économies de certains pays, les secours apportés aux populations d'Éthiopie victimes de la famine, l'aide aux Arméniens après le séisme de 1988, l'intervention des casques bleus en Bosnie, en Somalie, au Timor, ou encore l'opération « Tempête du désert ». Or, des différents cas que nous venons d'évoquer, deux seulement – les interventions en Bosnie et en Somalie – relèvent de l'ingérence « coercitive » impliquant l'emploi de la force. Trois autres, l'action du FMI, le secours aux victimes de séismes et la mission au Timor oriental, sont des exemples d'ingérence « contractualisée », fondée sur l'accord de l'État concerné ; le cas éthiopien constitue une ingérence de fait imputable à des organisations humanitaires sans armes ni objectifs politiques ; quant à la guerre du Golfe, il s'agit d'un conflit classique entre puissances en réponse à une agression, l'ingérence humanitaire n'intervenant, avec la résolution 688 sur le Kurdistan irakien, qu'après la fin des hostilités.

Le droit d'ingérence, comme légitimation d'actions humanitaires, demeure donc une exception soumise à des conditions rigoureusement définies : situation d'urgence, violation massive des droits des individus, proportionnalité des moyens – de la coercition par l'embargo à l'action armée – et de la durée. Dans un article publié en 1993 par le journal Le Monde, « Faut-il repenser l'action humanitaire ? », Cornelio Sommaruga, président du CICR, opposait à la disponibilité et à la mobilité de l'action humanitaire conduite par les ONG la lourdeur des procédures auxquelles doit se conformer, dans l'exercice du droit d'ingérence, l'humanitaire d'État : négociations avec les parties intéressées, débats au Conseil de sécurité, recours à la logistique des Nations unies. De telles modalités d'action sont, il faut l'avouer, peu compatibles avec ce « geste d'expert immédiat », pour reprendre la formule de Bernard Kouchner, que requiert l'assistance humanitaire. Lourdes, les procédures sont aussi, aux yeux de Cornelio Sommaruga, discriminatoires – quelles priorités choisir en face de situations d'urgence multiples et simultanées ? – et contradictoires : comme en Somalie, l'ingérence peut susciter un conflit pour en éteindre un autre.

Les échecs dans l'ex-Yougoslavie et en Somalie témoignent des difficultés que rencontre sur le terrain l'exercice d'un droit d'ingérence dont on a par ailleurs souligné les étroites limites. Nous sommes loin du rêve entretenu par certains d'un ordre mondial fondé sur un droit d'ingérence humanitaire. Le droit humanitaire existe et son corpus est déjà imposant. Faut-il aller au-delà et faire porter l'effort sur le perfectionnement de l'outil juridique ? Dans un article éclairant de la revue Le Débat, intitulé « Devoirs, dangers, dilemmes », Pierre Hassner souligne qu'il n'est ni nécessaire ni prudent de tout codifier : « Le droit doit se tenir en arrière de la pratique, mais d'un pas seulement. » Les problèmes posés par les actions humanitaires ne naissent pas, la plupart du temps, de l'absence de textes adaptés à la situation, mais d'un manque de volonté politique, de la nature des rapports de forces sur le terrain et d'une évaluation insuffisante des risques et des enjeux. Sans l'effondrement de l'URSS, pas de guerre du Golfe, sans guerre du Golfe, pas de résolution 688 sur l'aide humanitaire aux Kurdes d'Irak. L'irruption, depuis 1988, de l'humanitaire d'État dans la vie internationale pose désormais clairement la question des rapports entre l'humanitaire et le politique.

Humanitaire et politique

La frontière n'est pas aisée à tracer. Politiques ou humanitaires, l'intervention française en faveur des maronites du Liban en 1860, les ingérences européennes dans l'Empire ottoman au xix^e siècle (l'« enfant grec » de Victor Hugo suscitait à l'époque une émotion humanitaire), la répression par des forces internationales (déjà) de la révolte des Boxers lors des célèbres cinquante-cinq jours de Pékin, les opérations de l'ONU au Zaïre, au lendemain de l'indépendance ? L'ambiguïté des interventions humanitaires naît, en premier lieu, de la diversité des missions : s'agit-il de distribuer du riz, de soigner des malades ou des blessés ? mission humanitaire. De pacifier et de mettre fin au pillage des bandes armées ? tâche militaire. De contrôler un processus électoral comme au Cambodge ou au Timor oriental, de reconstruire un État comme en Somalie ou en Afghanistan ? entreprise éminemment politique. Chacune de ces missions appelle certaines modalités, recourt à des compétences différentes, s'inscrit enfin dans une politique d'ensemble. L'ouverture de corridors ou de « sanctuaires » humanitaires, le désarmement de combattants peuvent être la condition de l'assistance proprement dite ; la surveillance des élections, le préalable à une reconstruction de l'État. Quand cette vision politique d'ensemble vient à manquer, la gesticulation prend la place de l'action, les convois d'assistance sont bloqués au sol, les forces armées se changent en otages.

Dans son ouvrage Le Regain démocratique (1992), Jean-François Revel rappelle une leçon de l'histoire : « Il est plus facile de sauver un État chancelant que des citoyens persécutés. » On arrête plus aisément le débarquement à Suez ou l'invasion du Koweït que le massacre des Kurdes, la « purification ethnique » dans l'ex-Yougoslavie ou le génocide des Tutsi au Rwanda. Fût-elle couverte par un droit d'ingérence, une opération humanitaire d'État est toujours lourde de contraintes et d'ambiguïtés et trouve rapidement ses limites. Mais l'insurrection des consciences individuelles, quand elle se tourne vers les gouvernements, ne se heurte pas seulement aux pesanteurs administratives et à la complexité de toute action politique ; elle rencontre aussi la raison d'État. Les perplexités des gouvernements devant la situation dans l'ex-Yougoslavie ne traduisent pas uniquement l'impuissance à décider, les divisions des Européens ou l'éloignement des États-Unis ; elles s'expliquent également par le souci des responsables politiques et militaires de proportionner les risques aux enjeux : jusqu'à quel point peut-on risquer un conflit majeur pour le respect d'un principe ? Tout se passe comme si les Européens ne pouvaient ni supporter dans leur espace continental les violations répétées des droits de l'homme, ni engager un conflit que tout laisse prévoir meurtrier, difficile à circonscrire et auquel des sociétés individualistes et peu portées au sacrifice sont sans doute mal préparées. Michael Novak, spécialiste américain des relations internationales, écrit dans Human Rights and the New Realism (1986) : « Une politique des droits de l'homme est subversive ; elle implique une restructuration de l'ordre mondial. C'est peut-être désirable, mais c'est intrinsèquement conflictuel. » Le monde dans lequel s'exerce l'action humanitaire n'est pas un univers de bons et de méchants, de shérifs et de hors-la-loi, c'est un monde fait à la fois de puissances et de groupes souvent radicalisés et incontrôlables, incertain, opaque, dangereux. L'humanitaire ne saurait ni y exercer pleinement sa mission sans le concours des États, ni y servir impunément d'alibi à l'inaction diplomatique ou de succédané de l'emploi de la force.

Crise de l'humanitaire ?

Parlera-t-on de crise de l'humanitaire ? Celle-ci n'est pas évidente si l'on considère les organisations elles-mêmes : ni le soutien de l'opinion, ni l'appui des politiques, ni les faveurs du mécénat, ni les volontaires ne leur font défaut. Le désordre mondial leur ouvre, malheureusement, un champ d'action plus vaste que jamais. La place et la fonction de l'idéal humanitaire dans nos sociétés occidentales ne sont pas davantage remises en question. Dans sa contribution au dossier déjà cité de la revue Le Débat, Bernard Kouchner écrit : « La grande aventure du xx^e siècle qui s'achève s'appelait le marxisme. La grande aventure du xxi^e siècle commence et s'appellera mouvement humanitaire. » On songe au mot de Pierre-André Taguieff : « Les soldats du Bien ont remplacé les militants du Meilleur. » Raccourcis sans doute discutables, mais qui disent bien l'ambition de nombreux militants de l'humanitaire de faire de ce dernier sinon une idéologie, du moins l'héritier des idéologies en déclin. Sociologues et politologues ne s'accordent-ils pas pour mettre l'accent sur le rôle essentiel joué par l'idéal humanitaire dans la vie sociale comme dans le mouvement intellectuel de notre temps ? Selon Gilles Lipovetsky, dans Le Crépuscule du devoir ; l'éthique indolore des nouveaux temps démocratiques (1992), l'humanitaire, « dernière forme contemporaine du Bien », marquerait, au sein de sociétés individualistes, le retour à une certaine morale et la réintégration de valeurs de la vie collective. Analysant, dans La Fin de la démocratie (1993), la crise de la morale et de la politique, Jean-Marie Guéhenno voit dans le développement du mouvement humanitaire l'expression d'une déception à l'égard du politique : « Le militantisme humanitaire exprime cette déception à l'égard des institutions politiques et ce souci nouveau de créer des solidarités concrètes dans un monde devenu trop abstrait. [...] L'action humanitaire est un moyen d'échapper au tête-à-tête insupportable entre l'individu solitaire et une globalité qu'on ne maîtrise pas mais qu'il n'est plus possible d'ignorer. »

Cette « globalité qu'on ne maîtrise pas », c'est précisément le désordre mondial, théâtre de l'action humanitaire. Ramené par un certain échec de l'humanitaire d'État et du droit d'ingérence à sa véritable vocation, qui n'est pas d'organiser le monde mais de l'humaniser, le mouvement prend conscience à la fois des limites de son action et de son rôle irremplaçable. Les limites de son action sont inscrites dans le désordre du monde : le nombre, la dispersion et la nature de conflits qui échappent souvent à toute rationalité politique, de même qu'ils enfreignent les règles les plus élémentaires du droit humanitaire, rendent la tâche des organisations de plus en plus malaisée sur le terrain et les résultats toujours plus aléatoires. Dans Le Piège humanitaire (1986), Jean-Christophe Rufin, vice-président de MSF et spécialiste des problèmes du Tiers Monde, voyait dans les difficultés auxquelles doit faire face le mouvement humanitaire l'« exact reflet » de la crise que connaissent les démocraties après la chute du Mur de Berlin. Devant les lenteurs de la transition démocratique en dehors de l'Europe de l'Est et le refus de certaines sociétés du Sud d'adopter un modèle marqué par les valeurs de l'Occident, un choix impossible se présente aux grandes démocraties : soit un désengagement, avec les conséquences que l'on imagine pour l'ordre mondial ; soit l'exercice systématique d'un droit d'ingérence qui signifierait concrètement l'occidentalisation du monde par le retour à une forme de colonisation. Cette dernière solution s'est dramatiquement concrétisée, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, dans la politique internationale unilatéraliste du président Bush.

Entre l'observation par tous des droits de l'individu et le strict respect de la souveraineté des États, il s'agit moins de choisir, puisque le choix devrait s'effectuer entre un gouvernement mondial improbable et une anarchie mondiale impensable, que de rechercher des médiations. C'est ici que le rôle historique du mouvement humanitaire prendrait tout son sens. En répondant par l'action à la question « que faire ? », il assure, dans un monde en transition où les droits de l'homme ne peuvent être, en l'absence d'un ordre accepté par tous, pleinement respectés, une exigence minimale de solidarité. Comme l'écrit, avec quelque pessimisme, Jean-Marie Guéhenno : « Ayant perdu l'illusion d'une solution politique qui mettrait fin au malheur et ferait de la multitude des destins humains une communauté, nous nous consacrons à d'autres hommes, plutôt qu'au genre humain. »