AMÉRIQUE LATINE Évolution géopolitique

Naissance de diplomaties autonomes

En 1982, la dictature militaire au pouvoir en Argentine cherche à reconquérir une légitimité contestée en envahissant les îles Malouines dont l'Argentine revendiquait la souveraineté depuis toujours. On connaît la réaction de Margaret Thatcher, qui envoya une véritable armada pour reconquérir ces îles inhospitalières. La plupart des pays européens et les États-Unis soutinrent la Grande-Bretagne dans son opération de reconquête. Mais, dans l'ensemble des États d'Amérique latine, les gouvernants, la presse, la majeure partie des formations politiques de droite ou de gauche, les populations prenaient fait et cause pour l'Argentine et ses généraux (pourtant par ailleurs fort peu fréquentables). Une seule exception : Pinochet, qui apporta (sans le rendre public) un soutien logistique précieux à l'Angleterre. Margaret Thatcher lui en gardera une reconnaissance indéfectible, et lui témoignera à maintes reprises son amitié lorsqu'il commença à avoir des ennuis judiciaires, d'abord en Grande-Bretagne puis au Chili. Cette guerre des Malouines a changé la manière dont les Latino-Américains percevaient leurs relations avec les États-Unis. Le mythe de « l'Amérique aux Américains » a été détruit. En rompant une solidarité continentale qui était d'ailleurs, nous l'avons vu, plus utopique que réelle, les États-Unis ont libéré les États latino-américains d'une perception exclusivement bilatérale de leurs relations avec Washington, cela à un moment où les régimes autoritaires laissaient la place à des démocraties. La conséquence en a été l'émergence d'initiatives diplomatiques autonomes de certains pays latino-américains sur la scène internationale.

Face au risque d'embrasement de la région auquel pouvait conduire la politique de Ronald Reagan en Amérique centrale, les ministres des Relations extérieures du Mexique, de la Colombie, du Venezuela et de Panamá, réunis en 1983 dans l'île caribéenne de Contadora, proposent un « Accord pour la paix et la coopération en Amérique centrale » qui refuse la lecture d'affrontement bipolaire Est-Ouest des conflits centre-américains et souligne l'urgence de réformes internes dans chaque pays pour résoudre ces derniers. Ce « Groupe de Contadora » – il est important de le souligner – est né un an après la guerre des Malouines. Pendant quatre années, il va avec obstination proposer des solutions négociées aux conflits nicaraguayen et salvadorien. En 1985, il reçoit le renfort d'un « Groupe d'appui » constitué par l'Argentine, le Brésil, l'Uruguay et le Pérou, les trois premiers pays venant tout juste de recouvrer la démocratie, cela avec le soutien des États-Unis. On n'a pas assez mesuré l'importance de Contadora. L'objectif premier était de « désinternationaliser » un conflit que Ronald Reagan lisait uniquement en termes d'affrontement Est-Ouest. Il fallait le ramener aux dimensions régionales qui seules, selon ces huit pays, étaient susceptibles de permettre une résolution satisfaisante des conflits. Dans cette recherche de « régionalisation » du conflit, le Groupe de Contadora et le Groupe d'appui exploitèrent systématiquement l'écho international produit par leurs initiatives. C'est ainsi que la C.E.E., le secrétaire général de l'O.E.A., celui de l'O.N.U. apportèrent leur soutien actif. À partir du moment où tant d'organisations internationales se préoccupaient de son devenir, l'Amérique centrale n'était plus exclusivement l'arrière-cour des États-Unis. L'adoption par les présidents centre-américains, en août 1987, du plan présenté par le président du Costa Rica, Oscar Arias (plan Esquipulas), vint illustrer ce nouvel état de fait. L'écho mondial qui accueillit ce plan fut amplifié par l'attribution du prix Nobel de la paix à son auteur. Le processus mis en place pour pacifier chacun des pays (négociations internes entre forces politiques et sociales sous l'égide de l'Église catholique) prévoyait que la réalisation de ses diverses étapes devait être vérifiée par des instances internationales. On n'était donc plus dans la traditionnelle chasse gardée des États-Unis, puisque les États centre-américains affirmaient une volonté singulière d'autonomie, et que beaucoup de pays extérieurs s'intéressaient à la zone et étaient appelés en renfort pour garantir le bon déroulement des processus de pacification.

Depuis lors, on ne peut qu'être frappé par la multiplication des groupes et réunions formelles ou informelles, entre Latino-Américains. Les « huit » ont constitué fin 1986 un « Groupe de Rio » pour se concerter régulièrement en matière politique et économique. Cette association de pays, qui n'a aucune existence juridique, et qu'ont rejoint tous les pays de la zone, a une représentation permanente à Bruxelles. Les cérémonies d'investiture d'un président nouvellement élu sont devenues des moments privilégiés pour de nombreux chefs d'État de se retrouver et d'avoir des contacts informels. En 1991 s'est tenue la première réunion au sommet de chefs d'État « ibéro-américains » (Espagne, Portugal, Amérique latine) à Guadalajara (Mexique), avec – fait significatif – la présence de Fidel Castro. Cuba avait été, à la demande des États-Unis, exclu de l'O.E.A. (Organisation des États américains) en 1962. Tous les pays de la région, à l'exception du Mexique, avaient rompu leurs relations diplomatiques avec le régime castriste. Or le président du Mexique, par ailleurs adepte convaincu de l'économie de marché, invitait sur son sol la bête noire des États-Unis, cela au moment où il négociait avec eux un accord de libre-échange qui se voulait le grand œuvre de sa présidence (entrée dans l'Accord de libre-échange nord-américain – A.L.E.N.A. – déjà existant entre les États-Unis et le Canada). Le motif de cette réunion était de préparer le sommet de l'année suivante à Séville, lors du cinquième centenaire de la « rencontre entre deux mondes ». Qu'importent les pressions de Washington : Fidel Castro faisait partie de la famille latino-américaine. Depuis lors, ce sommet s'est tenu chaque année, au début avec la présence régulière du leader cubain. Puis, avec les remontrances d'abord de José María Aznar (chef du gouvernement espagnol de 1996 à 2004) et ensuite de plusieurs chefs d'État d'Amérique latine, Cuba n'a plus envoyé que son ministre des Affaires étrangères. Mais si remontrances il y a eues, ce n'est pas du fait de pressions de la part des des États-Unis mais parce que les chefs d'État de la région considèrent de plus en plus anachronique ce régime communiste d'une autre époque dans un environnement désormais entièrement constitué de démocraties.

Dans le domaine économique, autre signe de cette autonomisation, des regroupements régionaux sans la présence des États-Unis ont été réactivés, comme le Marché commun centre-américain (M.C.C.A.) ou la Communauté andine des nations (C.A.N.). Surtout, en 1991 est né le Mercosur, regroupant l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, qui s'est voulu une tentative de constitution d'un bloc s'inspirant du modèle européen. Le Venezuela en est devenu membre en 2006 et cinq pays (Bolivie, Chili, Colombie, Pérou, Équateur) en sont membres associés. L'entrée en tant que membre à part entière du Venezuela au Mercosur pourrait complètement changer la donne dans cet ensemble, car le Venezuela et le Brésil risquent de s'en disputer le leadership. Lancé par le président vénézuélien Hugo Chavez, le projet de création d'une zone continentale de solidarité (Alba, Alternative bolivarienne pour les Amériques), auquel deux pays ont rapidement adhéré (Cuba et la Bolivie), témoigne de ces rivalités. En 2004, un sommet des chefs d'État sud-américains réunis à Cuzco (Pérou) a retenu la proposition brésilienne de créer une Communauté sud-américaine des nations (C.S.N.), proposition qui fut reprise au sommet de Cochabamba (Bolivie) en 2006, avec à terme l'idée de dissolution de la C.A.N. et du Mercosur dans ce nouvel ensemble. On le voit, les ensembles économiques évoluent rapidement.

L'Europe n'est pas en reste, qui a signé deux accords avec des pays de la région, le Mexique et le Chili, et en négocie un avec le Mercosur. Ceux-ci prévoient une concertation politique pour accompagner la coopération économique. Dans le domaine politique, après les sommets ibéro-américains nés en 1991, des sommets de l'ensembles des chefs d'État de l'Union européenne et d'Amérique latine se sont tenus (le troisième s'est déroulé à Vienne en 2006), sans pour autant que de grandes décisions y aient été prises.

Il y a bien eu une tentative des États-Unis de reprendre la main dans le domaine économique avec le lancement de l'« Initiative pour les Amériques » par George Bush en 1990, en vue de créer une zone de libre-échange des Amériques (Z.L.E.A.) allant de l'Alaska à la Terre de feu. Repris par Bill Clinton puis par George W. Bush, le projet a été de fait abandonné en 2006, devant l'hostilité ou les réticences de divers pays, en particulier celles du Brésil et du Venezuela. Les États-Unis ont donc tenté de généraliser les accords de libre-échange bilatéraux. Il en existe avec le Mexique, le Chili, plusieurs pays d'Amérique centrale et plusieurs pays andins. Sur le plan politique, ces accords n'ont pas d'incidence. On est donc très loin de la relation duale ancienne que chaque pays de la région entretenait avec les États-Unis. La période actuelle se caractérise d'abord par un relâchement des liens politiques entre les deux parties du continent, et par la diversification de leurs relations à la fois politiques et économiques.

La démocratie, seul régime politique légitime

De 1979 à 1990, sans que la région ait connu des bouleversements brutaux comme en Europe de l'Est, treize pays sont sortis de dictature en Amérique latine. C'est ce que l'on a appelé la « deuxième vague » de démocratisations, après celle de l'Europe du Sud (Espagne, Grèce, Portugal) dans les années 1970, et avant celle de l'Europe de l'Est dans les années 1990. En 2007, sur le continent américain, seul Cuba continuait à ne pas répondre aux canons minimaux des régimes démocratiques, en particulier celui de la désignation des gouvernants par des élections libres au suffrage universel et celui d'un État qui garantisse l'exercice des droits de l'homme et des libertés individuelles. Ces transitions ont toutes été différentes : échec électoral de plébiscites convoqués par les dictateurs (Uruguay, Chili), retraits volontaires des juntes au pouvoir (Équateur, Pérou, Bolivie, Brésil), défaite dans un conflit armé (Argentine), coup d'État (Paraguay), intervention militaire (Panamá) ou pression des États-Unis (Salvador, Guatemala, Honduras), stabilisation d'un processus révolutionnaire (Nicaragua).

Cette très grande diversité de situations présente au moins deux points communs. En premier lieu, à l'exception notable du Chili, tous les régimes autoritaires avaient échoué sur le plan économique. En second lieu, tous ces processus de transition se sont opérés avec la bénédiction ou l'aide des États-Unis, qui voulaient démontrer – exacerbation de la compétition Est-Ouest oblige – que l'on pouvait à l'Ouest passer de la dictature à la démocratie, alors que cela était impossible à l'Est. Le 27 avril 1983, le président Ronald Reagan avait, dans un discours prononcé devant les deux Chambres réunies, proposé que l'aide à l'Amérique centrale soit destinée à contribuer à la démocratisation politique des pays de la zone et à leur développement économique. Pour réaliser ces objectifs, il était nécessaire selon lui de renforcer les forces armées qui seules pouvaient enrayer les tentatives révolutionnaires de prise du pouvoir par des guérillas. Les démocrates du Congrès, déjà, avaient manifesté leur peu d'enthousiasme devant cette stratégie d'exportation de la démocratie par les armes que George W. Bush reprendra en Afghanistan et en Irak. Cela étant, le propos officiel était de promouvoir et défendre la démocratie. Ce type d'appui aurait pu n'être que passager, une fois atteint l'objectif que s'était fixé Ronald Reagan de contenir (containment) et faire reculer (roll back) l'avancée des « régimes communistes » dans le monde, particulièrement en Afghanistan et au Nicaragua. La chute du Mur de Berlin va complètement changer la donne. La fin de l'affrontement Est-Ouest ôtait en effet toute justification au maintien ou au retour de régimes autoritaires, puisqu'il n'y avait plus à faire front aux forces « pro-communistes ». L'Amérique latine est donc durablement entrée en démocratie. Cela n'est pas un mince changement dans ce continent qui avait connu les formes de dictatures à la fois les plus variées et les plus sinistres.

Durant une dizaine d'années, il y eut encore quelques tentatives de coups d'État (Argentine, Équateur, Paraguay, Venezuela, Haïti). À chaque fois, ils furent très vite jugulés, en raison de la réaction négative soit des populations, soit de l'environnement international, au premier rang desquels les autres pays d'Amérique latine et les États-Unis. En 1991, l'O.E.A. (Organisation des États américains) a décidé de suspendre automatiquement tout pays qui abandonnerait le modèle démocratique. Aujourd'hui, plus aucune armée ne souhaite revenir sur le devant de la scène. Cela n'a d'ailleurs pas empêché des militaires, parfois anciens auteurs d'un putsch avorté (comme Lucio Gutiérrez en Équateur ou Hugo Chavez au Venezuela), de conquérir le pouvoir par les urnes.

L'élection est donc devenue le processus normal pour arriver au sommet de l'État, et une nouvelle génération d'hommes politiques a vu le jour. Parfois, ils n'ont pas pu aller jusqu'au bout de leur mandat. Depuis 1990, plus d'une dizaine de chefs d'État démocratiquement élus ont ainsi dû démissionner avant terme. Ce fut notamment le cas au Brésil, en Équateur, en Bolivie, en Argentine, au Venezuela. Mais aucun d'entre eux n'eut à quitter ses fonctions par des procédures qui n'étaient pas rigoureusement celles prévues par les nouvelles constitutions. Les procédures démocratiques ont donc bien fonctionné.

L'un des résultats les plus spectaculaires de cet enracinement des procédures démocratiques a été l'apaisement des conflits interétatiques. Les points de tensions frontalières étaient extrêmement nombreux et se chiffraient par centaines dans les années 1970. Aujourd'hui ils ont presque tous disparu. Certes, le Guatemala continue à revendiquer le Belize, la Colombie et le Venezuela sont toujours en désaccord sur le tracé de leurs frontières sur le lac de Maracaibo, quelques glaciers des Andes n'ont pas encore une délimitation très précise entre le Chili et l'Argentine... Tout cela est bénin. Le seul conflit armé qui ait surgi dans la région depuis le retour de la démocratie, entre le Pérou et l'Équateur en 1995 (pour une question de délimitation de frontières), fut résolu en l'espace de deux mois par un arbitrage latino-américain.

En ce qui concerne les conflits armés internes, l'évolution a été similaire. Le Nicaragua, le Salvador, le Guatemala, qui connaissaient des guerres civiles très violentes, sont aujourd'hui des pays où les armes se sont tues. La guérilla du Sentier lumineux a été vaincue au Pérou. Seul le cas colombien n'est pas résolu, avec des guérillas qui n'ont plus rien de politique et ne perdurent que grâce à leur collusion avec le narcotrafic. Signe de cette évolution, tous ces pays ont ratifié sans difficulté le traité de non-prolifération nucléaire, et les budgets militaires se réduisent. Incontestablement le T.I.A.R. (Traité interaméricain d'assistance réciproque), signé en 1949 par tous les États du continent et qui était un pur produit des logiques de la guerre froide, n'a plus beaucoup de raison d'être.

Ce bilan somme toute assez satisfaisant du retour de la démocratie n'a pourtant pas empêché l'émergence d'un sentiment assez généralisé de désenchantement vis-à-vis de ce régime politique. Cela est compréhensible en raison des coûts sociaux du changement de modèle de développement opéré durant la décennie 1990.

Ouverture des économies et accroissement de la pauvreté

Le retour de la démocratie s'est fait à un moment où les nouveaux élus avaient à gérer en même temps une mutation radicale dans le champ de l'économie. En Amérique latine, la construction de l'État au xix^e siècle a précédé celle de la nation. Dès l'origine, celui-ci a joué un rôle essentiel dans le développement. La colonisation espagnole et la colonisation portugaise avaient mis en place un système d'exploitation des ressources primaires pour leur envoi en métropole. Après les indépendances et un premier temps de repli, la région va connaître une période de forte croissance extravertie, de 1860 à 1930, où l'État favorise l'intégration de l'économie au marché mondial par la commercialisation de matières premières ou de produits agricoles. Puis vient une période de croissance introvertie, de 1930 à 1970. L'État se fait alors le promoteur du développement du marché national et intervient directement dans l'économie, à travers une infinité d'entreprises publiques (mines, pétrole, produits dérivés, etc.). Lui seul régule le marché, définissant ses règles de fonctionnement dans leurs moindres détails. Ce modèle, qui sera théorisé dans les années 1950 par Raul Prebish, secrétaire général de la C.E.P.A.L. (Commission pour l'Amérique latine de l'O.N.U.), sous le nom d'« industrialisation par substitution d'importations » (modèle ISI), postulait que le marché intérieur devait être protégé par d'importantes barrières douanières et par une infinité de contrôles pour permettre la constitution d'entreprises nationales. Les importations n'étaient autorisées que si l'initiative privée ou l'État ne pouvaient faire face à un besoin. Pour développer ce marché intérieur, il était indispensable qu'un maximum de gens y aient accès. Politiques éducatives, soutien aux produits de première nécessité, politiques sociales, de la santé, du logement, droit du travail..., rien n'était laissé au hasard pour intégrer les classes les plus pauvres au fonctionnement économique et développer les classes moyennes. État Léviathan et corporatiste (le modèle mussolinien avait fasciné de nombreuses élites latino-américains dans les années 1930), il protégeait, employait, régulait, avait vocation à s'occuper de tout. Dans les grands pays, comme le Brésil et le Mexique, ce modèle permit effectivement la naissance d'un capitalisme national, avec le développement d'un secteur secondaire puis tertiaire important.

Mais, à partir des années 1970, ce modèle entre en crise à peu près partout. Sur le plan industriel, il stagne, et sur le plan social, il n'arrive plus à incorporer les exclus, ni à faire progresser ceux qui ont bénéficié d'une mobilité sociale ascendante. C'est ainsi que les classes moyennes vont accepter, et souvent soutenir l'avènement des régimes militaires, en espérant que ceux-ci continueront à assurer leur développement. Or nous l'avons vu, leur échec économique est complet (à l'exception du Chili). Incapable de promouvoir le développement et ne réussissant plus à protéger les plus démunis, l'État traditionnel perd toute légitimité. C'est donc sans difficulté qu'il pourra se transformer radicalement dans les années 1980 et 1990, pour accompagner la mutation du modèle de développement. Celui-ci, sous l'impulsion du F.M.I. et des créanciers internationaux, s'est ouvert et réorienté vers l'extérieur. L'État ancien, hypertrophié et omniprésent dans l'économie, a dû opérer les réformes jugées indispensables pour son intégration au marché mondial : équilibre budgétaire, abandon des soutiens directs aux produits de première nécessité, privatisation des entreprises publiques, suppression des contrôles, ouverture des frontières aux biens et aux capitaux... Toutes ces réformes ont permis d'assainir les économies, mais au prix de nombreuses et très graves crises monétaires (Mexique 1994, Brésil 1998, Argentine 2001) qui ont provoqué des effets boule de neige dans l'ensemble de la région. Depuis 2003, celle-ci connaît un rythme de croissance soutenu et solide, les « fondamentaux » de l'économie étant sains (faible endettement, budgets équilibrés, forts taux d'investissements internes et étrangers, inflation maîtrisée, etc.). Mais cet assainissement s'est accompagné d'un accroissement considérable de la pauvreté.

Désillusions et réalisme politiques

Durant toute la décennie de 1980, démocratisation et appauvrissement sont allés de pair. Les écarts sociaux se sont creusés, dans une région qui était déjà la plus inégalitaire au monde. Le changement extrêmement rapide de modèle de développement a eu pour effet de faire disparaître les systèmes de protections (souvent clientélistes), sans que les États, hyperendettés, aient eu le temps ou les moyens de mettre en place, comme l'ont fait la plupart des pays européens, des mécanismes permettant d'accompagner socialement ces transformations et leur cortège de chômage et de pauvreté. Le résultat a été, partout, une augmentation brutale de l'insécurité, de la délinquance, et dans de nombreux pays, le développement des mafias liées au narcotrafic. De même, le nouvel ordre politique a été incapable d'éradiquer une tradition héritée du fonctionnement des anciens régimes, à savoir la confusion entre le public et le privé, en d'autres termes la corruption. Celle-ci était autrefois acceptée, puisque le cacique, le parti, le dirigeant ou le fonctionnaire corrompus accordaient en contrepartie biens, services ou protections. La nouveauté est que ceux-ci n'ont désormais plus rien à répartir. La corruption, dès lors, n'est plus acceptée et devient un problème politique. La plupart des procédures de destitution de présidents, notamment celles qui ont frappé Fernando Collor de Mello en 1992 ou Andres Perez en 1993, furent le résultat de mises en cause pour corruption.

Pauvreté, insécurité, corruption, perte des protections... On comprend le désenchantement des populations vis-à-vis du présent. Pourtant, et paradoxalement, ce désenchantement a eu un certain nombre de conséquences probablement positives pour le futur de la région.

En premier lieu, il y avait une surcharge d'attentes vis-à-vis de la démocratie. Celle-ci devait résoudre tous les problèmes : assurer la croissance, donner emploi et sécurité à chacun, protéger les citoyens, généraliser le mieux-être... On s'en remettait à l'élu charismatique qui résoudrait tout. Ce temps semble révolu. On ne demande désormais à la démocratie que de garantir des procédures permettant de choisir de manière régulière ceux qui gouvernent ou légifèrent, et de contrôler leur manière de gouverner ou légiférer. Le thème de la « démocratie participative », inventé à Porto Alegre (Brésil) et que l'on a vu se généraliser dans de nombreux pays (inscrite dans les constitutions ou faisant l'objet de législations spécifiques), signale simplement une procédure pour associer le plus grand nombre de citoyens à la prise de décision politique. On s'éloigne du contenu anciennement associé au terme démocratie pour demeurer dans le procédural.

En second lieu, les mobilisations sociales récentes, nous l'avons signalé, ont toujours respecté les procédures démocratiques. C'est un phénomène tout à fait nouveau. On a vu aussi naître de nouveaux partis politiques issus de ces mobilisations (Brésil, Mexique, Bolivie, Argentine, Équateur), ou encore émerger de nouveaux acteurs sur la scène politique, comme celui de l'indianité. De nombreux pays (Mexique, Colombie, Équateur, Pérou) ont réformé leurs législations ou inclus dans les nouvelles constitutions la reconnaissance de droits culturels coutumiers aux Indiens. L'élection en 2006 d'Evo Morales, d'origine aymara, à la tête de l'État bolivien, est venue couronner cette montée en puissance de l'indianité.

Tous les pays, plus ou moins rapidement, ont donc connu un certain nombre d'évolutions similaires, tant sur le plan interne que dans leur politique extérieure : enracinement de la démocratie, changement de modèle de développement et ouverture des économies, développement de liens de solidarité continentale, allégement de la tutelle des États-Unis, nouveaux modes d'agir sur la scène internationale. Chaque pays demeure bien sûr singulier. Mais tous, peu ou prou, conduisent aujourd'hui des politiques avant tout pragmatiques. La page du primat des idéologies, omniprésent durant tout le xx^e siècle, depuis la révolution mexicaine de 1917 jusqu'à la virulence de l'affrontement Est-Ouest après la victoire de Fidel Castro à Cuba en 1959, est bien révolue. Et c'est la conjonction de toutes ces évolutions qui permet d'expliquer ce que l'on a appelé le « virage à gauche » observé depuis quelques années.