ASSISTANCE TECHNIQUE

Des articulations insuffisantes

La coopération technique, on l'a vu, provient de sources multiples : agences bilatérales publiques (pays de l'OCDE, de l'Europe de l'Est, pays arabes, et plusieurs pays du Tiers Monde), agences multilatérales publiques (le CAD en énumère 18), agences privées indépendantes, nationales ou plurinationales (ONG). Si cette extension du nombre des agences marque le succès de l'idée même d'assistance technique – des dizaines d'agences peuvent proposer leur coopération à chaque pays –, ce succès a ses ambiguïtés. Nombre de pays, en effet, ne disposent pas de l'administration capable de négocier avec chacune de ces agences les meilleures conditions de son action. Même dans des pays de petites dimensions, on voit des « projets » montés au niveau « régional » dont le gouvernement ou le ministère du Plan n'ont pas été informés, alors même que ces projets vont générer des dépenses récurrentes ! On ne peut éviter qu'entre ces multiples agences existent des divergences d'approche quant au choix des priorités, à la définition des stratégies de développement – sans compter les rivalités liées à l'influence qu'un gouvernement donateur peut vouloir exercer à travers sa politique d'assistance technique. Ces difficultés, qui sont le revers du succès, réduisent l'efficacité de la coopération technique.

La quasi-absence de coordination entre la coopération technique et les autres formes d'« aide » constitue une autre limite. Déjà insuffisante entre les actions diverses d'une même source d'aide, elle est encore plus déficiente entre toutes les aides reçues par un même pays. C'est pourquoi, même si l'information statistique existait, la « somme des flux » dont « bénéficie » un pays serait un agrégat hétérogène dépourvu de sens précis. Au-delà, cette insuffisante coordination fait que les actions retenues laissent vierges des domaines importants ou bien se chevauchent, voire se contredisent (lutte antipaludique par pesticides et action agricole). Organiser la coopération technique par « projets », c'est refuser le concept essentiel de « développement intégré ». La discussion des projets, au coup par coup, dans le cadre d'une enveloppe financière définie à court terme (les commissions mixtes travaillent à deux ans), empêche le gouvernement « aidé » de connaître à l'avance le financement dont il disposera, et donc d'élaborer une stratégie à moyen terme, condition de la planification du développement, etc.

La prise de conscience de ces difficultés a suscité des efforts pour en limiter les conséquences. Des tentatives de coordination ont vu le jour. Des agences multilatérales travaillant dans le même champ ont pu organiser spontanément des groupes de coordination (ainsi l'Unicef et le PNUD ou la FAO sur des projets liés à la nutrition). Des gouvernements ont désigné un haut fonctionnaire chargé de la coordination nationale des aides reçues ; ils ont créé des groupes de travail sectoriels, présidés par un responsable national, auxquels participent les ou des représentants locaux des donateurs. Le financement de ces tentatives de coordination est souvent assuré par le PNUD, qui se montre actif. De tels efforts restent pourtant l'exception.

Pour progresser, il faut en revenir à l'idée de base : la coopération technique au service du plan de développement du pays aidé. Cela implique en priorité que le ministère du Plan (ou ce qui en tient lieu) coordonne l'ensemble des aides reçues, parmi lesquelles la coopération technique, y compris pour ce qui est des opérations locales. Et si ce ministère n'est pas administrativement assez solide pour remplir cette mission, la coopération technique doit avoir pour première tâche de le renforcer.

Enfin, fréquemment, un pays, surtout s'il est de petites dimensions, ne dispose pas en lui-même de toutes les ressources nécessaires au développement de son activité productive ou bien de débouchés suffisants pour faire fonctionner correctement les unités de production qui forment sa base autonome d'accumulation interne. La coopération entre voisins constitue alors, pour chacun d'eux, un impératif du développement (le « plan d'action » de Lagos l'a bien montré pour ce qui est de l'Afrique). Or c'est un fait que, malgré quelques progrès, la coopération technique, fût-elle multilatérale, est encore peu ouverte à la mise en œuvre de projets plurinationaux.

Bien entendu, la coordination des coopérations techniques dans le cadre de la planification du développement serait illusoire – voire dangereuse – si elle se réalisait à travers des processus rigides ou bureaucratiques. La réalité sociale exige constamment des processus d'adaptation, des compromis qui limitent la portée des schémas construits d'avance. Mais, à l'inverse, la flexibilité ne doit pas servir de justification à un empirisme instable. C'est dans le débat, un débat animé par le planificateur, que les expériences ont à être confrontées et que les résistances du réel ont à être analysées.

La question des coopérants

La qualification du coopérant doit être du plus haut niveau, non en termes généraux, mais pour ce qui lui est demandé. À cette formation technique, il doit joindre la formation socio-économique adaptée : aucun problème n'est jamais purement technique, et cela moins encore dans un pays qui doit engager son développement ; ce qui compte, au contraire, c'est le processus d'évolution globale dont le projet est une partie, l'infléchissement ou l'accélération que ce dernier lui confère, les effets d'entraînement qu'il exerce, etc. Le recul à l'égard de sa technique donnera au coopérant la capacité d'adaptation et d'invention indispensable. L'attention aux aspects pédagogiques de sa charge le conduira à former son successeur aussi rapidement que possible.

Le statut des coopérants, plus important qu'on ne le dit parfois, pose une série de questions. Hormis le cas des fonctionnaires internationaux, les missions de l'expert sont limitées dans le temps. Le salaire de celui-ci doit donc aussi lui permettre de vivre pendant les « temps morts ». Il n'en reste pas moins de fortes contradictions liées au niveau de sa rémunération (écarts entre sa rémunération et celle de son homologue, entre celles d'un expert étranger et d'un expert national, etc.).

Allusion a déjà été faite aux relations entre l'expert et son pays d'origine. François Perroux demandait la « dénationalisation des experts » comme première étape vers une véritable économie du genre humain. Dans la même perspective, Mamadou Dia proposait une charte de la coopération technique, « une convention internationale réglant le statut général du personnel de coopération technique tant dans les mécanismes bilatéraux que multilatéraux, le dénationalisant en quelque sorte dans l'exercice de ses fonctions, non pas pour le rendre irresponsable (ce à quoi aboutit trop souvent la condition de “fonctionnaire international”), mais pour lui permettre de se renationaliser dans la structure de son travail et d'épouser ainsi totalement la tâche qu'on lui confie [...], définissant la déontologie et les obligations respectives, harmonisant les procédures et garantissant les États en voie de développement contre les entreprises néo-colonialistes [...]. Elle témoignerait d'un nouveau style dans les relations internationales, dans la véritable “prospective” des peuples qui est “solidarisation” ».

La relation du coopérant au pays d'accueil n'est pas moins délicate, L'enseignant doit contribuer à la formation d'une jeunesse qui n'est pas celle de son peuple. Il est indiscret, pour les uns, de dépasser la pure technique ; ce serait trahir l' enseignement, pour les autres, que de nier les exigences d'une formation digne de ce nom. Le planificateur ou l'agronome pensent qu'une réforme agraire est nécessaire, mais la recommander paraît une ingérence dans la politique du pays. L'assistance technique est-elle vouée à être « pure », c'est-à-dire purement technicienne ? Mais, dans les exemples cités, qui est le plus pur technicien ? En fait, le débat est faussé parce que le coopérant est choisi par son pays d'origine et non par le pays d'accueil. Ces questions sont encore plus graves quand le coopérant est un économiste. L'échec des « politiques de développement » ne serait-il pas dû à ce que les exigences du développement ne sont pas énoncées avec rigueur ? On reconnaît au sidérurgiste le droit de dire qu'il ne peut faire d'acier sans minerai de fer ; mais l'économiste doit affirmer que le développement est toujours possible, quels que soient les conditions politiques, les structures sociales, le jeu des forces dominantes, etc. S'il refuse, il « fait de la politique ».

Une évolution inquiétante

À la base de la coopération technique se trouvait l'idée de la transformation progressive du rôle des experts, du passage de l'assistance à la coopération technique pour le développement (maîtrise scientifique et technique, capacité institutionnelle autonome). Si des progrès réels ont été accomplis en ce sens, on constate dans certaines régions – l'Afrique subsaharienne par exemple – la permanence des premières formes d'assistance. Les rapports du PNUD, en particulier, fournissent des informations utiles pour l'analyse de ce genre de cas. Ils relèvent ainsi que seules les institutions des Nations unies recrutent en nombre significatif des consultants originaires des pays du Tiers Monde ; d'autre part, plus de la moitié des experts ou techniciens travaillent dans les domaines de l'éducation ou de la santé, beaucoup d'autres dans l'agriculture ou le développement rural ; enfin, la plupart d'entre eux, sans formation supérieure, continuent à accomplir des tâches opérationnelles d'exécution, au sein des administrations nationales, où l'on privilégie leur capacité technique (techniciens agricoles ou du génie civil, personnel paramédical, mécaniciens, comptables).

Ainsi, au moins dans les PMA, la réalité est étrangère à l'image du coopérant qui forme ses homologues et successeurs, ou de la coopération technique relevée par les cadres nationaux. C'est presque uniquement à travers les personnels enseignants, ou les bourses et stages à l'étranger, que la coopération technique assure sa fonction de formation ; de même, peu de coopérants exercent leur activité dans des secteurs de pointe, ou une des fonctions de programmation, conception ou conseil.

Cette situation est paradoxale : ces pays ont consacré un grand effort à la formation et disposent aujourd'hui de cadres qualifiés, souvent victimes du chômage. Mais le paradoxe est aussi ailleurs. Une partie croissante de la coopération technique est détournée de sa fonction originelle vers une forme d' aide budgétaire qui n'avoue pas son nom. Ce détournement s'explique moins par le manque de cadres qualifiés que par celui des moyens financiers des administrations nationales, l'une des conséquences les plus perverses des programmes d'ajustement structurel : la diminution des dépenses publiques – réduction du nombre des fonctionnaires et de leur rémunération – renforce le chômage des cadres et la tendance à l' exode des cerveaux. Ainsi, l'exigence par les pays avancés du paiement de la dette stérilise la coopération technique qu'ils offrent – à moins que cette coopération budgétaire inavouée ne soit précisément le moyen permettant de maintenir une telle exigence. Ainsi, les fournisseurs de coopération technique compensent son coût par les intérêts sur la dette ; dévoyée de son but, la première permet à ses bénéficiaires de payer la seconde.

Coopération et exode des cerveaux

Un autre paradoxe de l'assistance technique est son rôle dans l'exode des cerveaux. On peut n'y voir qu'un effet du marché quand il joue au profit des pays les plus avancés, même s'ils disent assumer un grand effort d'assistance technique : les États-Unis limitent le coût de la formation de leurs médecins en les recrutant en Angleterre, qui attire, à son tour, ceux que forme tel ou tel pays asiatique.

On ne peut éviter d'y voir un effet pervers de l'assistance technique bilatérale lorsque les États-Unis offrent des bourses aux diplômés latino-américains et mènent à l'égard de ceux qui en bénéficient une politique active de recrutement : ils laissent ainsi à la charge du pays d'origine le coût des quinze années d'éducation de ces jeunes cadres en contrepartie d'une ou de deux années de bourse : le rendement d'une telle dépense de « coopération » peut atteindre dix pour un !

L'assistance technique multilatérale elle-même n'échappe pas à cette ambiguïté. Accusée un temps de donner la priorité aux experts des pays avancés, elle a sensiblement accru le recrutement d'experts du Tiers Monde. Mais le problème n'est pas résolu pour autant. Une agence peut recruter le meilleur spécialiste du pays X, en un domaine donné, et l'envoyer exercer dans le pays Y, tout en envoyant le meilleur spécialiste du même domaine en Y exercer en X : l'écart entre les conditions de travail (rémunérations incluses) des cadres nationaux et des experts des agences explique la chose aisément ; néanmoins, on accentue ainsi les distorsions au sein de chaque pays, les agences ne pouvant recruter l'ensemble des cadres. La solution serait-elle alors de développer l'expertise nationale ? C'est sûrement un point clé ; mais, ainsi, on en arriverait à faire recruter les fonctionnaires des services nationaux par les agences ; pourrait-on encore dire que l'assistance technique a pour but de fournir des compétences ?