BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE (BCE)

La Banque centrale européenne (BCE) est l’une des sept institutions de l’Union européenne, créée le 1^er juillet 1998 en vertu du Traité sur l’Union européenne (TUE), dit de Maastricht, signé en 1992. La zone euro est instaurée en 1999 ; la BCE est chargée d’en déterminer la politique monétaire et de coordonner son action avec les banques centrales nationales (BCN) des pays de l’UE situés hors de l’union monétaire et ayant vocation à rejoindre cette dernière. Elle assure aussi une mission de surveillance prudentielle des établissements de crédit, contribuant ainsi à la stabilité du système financier dans l’Union européenne. D’inspiration allemande à l’origine, disposant d’un mandat relativement étroit, la BCE a su asseoir sa crédibilité durant ses premières années d’existence et progressivement diversifier sa palette d’instruments de politique monétaire. Au cours de la crise financière de 2007-2009, puis de la crise de la zone euro en 2009-2015, elle a fait évoluer son rôle et établi une autorité magistrale dans le cénacle européen. Au début des années 2020, dans un contexte de regain d’inflation dû à la reprise « post-Covid-19 » et à la guerre en Ukraine, elle a engagé une normalisation, à bien des égards bienvenue, de la politique monétaire.

Une banque centrale orthodoxe, modelée sur la Bundesbank allemande

Le traité de Maastricht, signé en 1992, prévoyait la création de l’Union économique et monétaire (UEM) en trois étapes. Les deux premières phases consistaient en la libéralisation de la circulation des capitaux (1990-1993), perçue comme nécessaire à la pleine réalisation du marché unique, lancé par l’Acte unique de 1986, puis la convergence macroéconomique des États membres participants (1994-1999), mesurée à l’aune d’une série de quatre critères, dits de Maastricht, en matière d’inflation, de finances publiques, de taux de change et de taux d’intérêt de long terme. La troisième phase, couvrant la période de 1999 à 2002, était consacrée à l’instauration de l’euro sur les marchés financiers (1999), puis comme monnaie fiduciaire tangible, disponible pour tous les agents économiques (2002). Initialement, la zone euro devait compter onze États membres (France, Allemagne, Autriche, Finlande, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Irlande, Portugal, Espagne, Italie) ; ils furent rejoints en 2001 par la Grèce, qui était à l’origine exclue du dispositif. La politique monétaire est l’une des rares compétences exclusives de l’Union européenne (UE).

Le modèle de la nouvelle Banque centrale, dirigée de 1998 à 2003 par Wim Duisenberg, ancien banquier central des Pays-Bas, est celui de la Bundesbank allemande. Cette référence reflète la relative réticence allemande à instaurer une monnaie unique dans un contexte d’économies divergentes et se traduit par une localisation de la Banque à Francfort, par la sacralisation de son indépendance, utile pour bien juguler l’inflation, et par la définition d’un mandat étroit. En vertu de ce dernier, défini à l’article 127 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’objectif « principal » de la BCE est en effet d’assurer la stabilité des prix, entendue comme une inflation « inférieure à, mais proche de, 2 % » à moyen terme. La BCE dispose cependant d’un objectif « secondaire » de « soutien aux politiques économiques générales de l’UE, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de l’Union ». La BCE n’a donc pas pour fonction première de réguler la croissance. En cela, elle diffère notamment de la Federal Reserve, la Banque centrale des États-Unis, qui poursuit un double objectif de stabilité des prix et de plein emploi.

La BCE forme la clé de voûte de l’Eurosystème, composé des banques centrales nationales (BCN) des États ayant adopté l’euro. Son Conseil des gouverneurs décide de la politique monétaire commune sur la base des recommandations du directoire, composé du président de la BCE, de son vice-président et de quatre personnalités qualifiées nommées par les États. La politique monétaire, usant des trois instruments classiques que sont l’octroi de liquidités, les opérations d’achats et de ventes de titres, et les règles concernant les réserves des banques, est mise en œuvre par les BCN, également indépendantes, afin de déterminer la quantité de monnaie disponible dans le système bancaire. Le Conseil général est une instance de décision plus large regroupant les gouverneurs des BCN de l’ensemble des États de l’UE et les président et vice-président du directoire, dans le but de coordonner les politiques monétaires des États non membres de la zone euro et ayant vocation à la rejoindre. En vertu des traités, l’euro est en effet la devise officielle de l’UE ; elle est adoptée par vingt États sur vingt-sept (les 12 fondateurs de l’euro, les États baltes, la Slovaquie, la Slovénie, Chypre, Malte et la Croatie) et six États ont vocation à la rejoindre, le Danemark bénéficiant d’une clause le maintenant en dehors.

Durant ses premières années d’existence, l’enjeu principal de la BCE était d’assurer la crédibilité de la politique monétaire d’une jeune banque centrale dans un contexte où de nombreux économistes doutaient, depuis les années 1990, en particulier aux États-Unis, de la viabilité de la monnaie unique. Cet objectif se traduisait par le souci d’atteindre la cible d’inflation, la solidité et la stabilité du cours de la nouvelle devise, et la confiance des populations dans la monnaie. Cependant, le cadre de gouvernance de la politique macroéconomique européenne conçu à Maastricht était notoirement bancal : à une politique monétaire fédéralisée se trouvaient en effet associées des politiques budgétaires demeurant nationales et imparfaitement coordonnées. En outre, ces dernières n’étaient pas soutenues par un budget commun de stabilisation du cycle macroéconomique ni par la libre circulation des facteurs de production capital et travail, identifiés par les économistes Robert Mundell, Peter Kenen et Ronald McKinnon, dès les années 1960, comme les attributs d’une « zone monétaire optimale ». Le « policy mix » de la zone euro, c’est-à-dire la coordination des politiques budgétaire et monétaire, se trouvait donc entravé.

Au cours de la présidence de Jean-Claude Trichet (2003-2011), ancien gouverneur de la Banque de France, la BCE a su assurer l’objectif de stabilité des prix qu’elle s’était fixé (1,9 % d’inflation moyenne sur la période), faire de l’euro la deuxième monnaie de réserve internationale (loin derrière le dollar) et susciter la confiance des populations dans la devise. La croissance de l’ensemble de la zone a été relativement forte et les pays périphériques de l’union monétaire ont bénéficié d’un rattrapage de leur niveau de vie. À titre d’exemple, le PIB réel par tête de la Grèce a augmenté de 25 % entre 2001 et 2007 quand celui de l’Allemagne croissait de 7 %. Cependant, la fixation d’un taux d’intérêt unique pour l’ensemble des économies de la zone s’est traduite, dans les pays affichant des taux d’inflation plus élevés (Irlande, Portugal, Espagne, Grèce), par un coût réel des emprunts très faible, voire négatif. Ce phénomène a contribué à la hausse de leur endettement et relâché la contrainte des réformes structurelles, débouchant ainsi sur une divergence macroéconomique que l’euro avait aussi pour but de résorber et qui avait été masquée avant la crise par la compression des taux d’intérêt sur les dettes publiques. Les mauvaises gestions économiques nationales et la diversité des spécialisations productives en matière commerciale expliquent aussi ce problème.