BANQUES CENTRALES

Act de Peel (Grande-Bretagne, 1844)

En régime d'étalon métallique apparaît l'opposition qu'on connaît aujourd'hui entre politique de règles et politique discrétionnaire (rules versus discretion). En est à l'origine l'antagonisme entre l'école de la circulation (currency school), avec Robert Torrens et les successeurs de David Ricardo, et l'école de la banque (banking school), avec Thomas Tooke, qui se solda, en 1844, en Grande-Bretagne par la victoire de la première avec le vote de l'Act de Peel (ou Bank Charter Act). Cette loi divise la Banque d'Angleterre en deux départements : un département de banque et un département d'émission. À l'occasion de l'escompte des effets de commerce, le département de banque introduit les billets dans la circulation. Ces derniers lui sont remis par le département d'émission, qui seul les émet et dont la couverture métallique est de 100 p. 100. Il y a donc une contrainte en quantité sur les billets en fonction des entrées d'or : une première forme de ce qu'on appelle aujourd'hui un currency board. Puisque les billets de la Banque d'Angleterre servent de base monétaire et de réserve aux autres banques, les prêts de ces dernières et l'ensemble de la masse monétaire sont ainsi contrôlés. Une règle stricte et automatique de politique monétaire est donc mise en œuvre et le rôle de la banque centrale est renforcé.

Selon les partisans de l'école de la banque, opposés à l'Act de Peel, il est possible d'assurer la stabilité de la valeur de la monnaie en référence à l'étalon en maintenant la convertibilité mais en permettant une certaine flexibilité de l'offre de monnaie. La monnaie doit être émise en fonction de la demande de crédit des agents économiques et des besoins du commerce, et non en fonction des réserves préalables des banques. La banque centrale doit pouvoir mener une politique discrétionnaire qui s'adapte en fonction des besoins de liquidité du système bancaire ; le seul moyen de réguler la demande de crédit est alors le maniement du taux d'escompte. Les principes de l'Act de 1844 furent assouplis, mais non supprimés (jusqu'en 1914), grâce à des prêts de banques centrales étrangères, escomptes de bons du Trésor, etc. Dans les autres pays, en France notamment, les principes de l'école de la banque seront mis en pratique.

Keynésiens contre monétaristes

Au début du xx^e siècle, la politique monétaire s'appuie sur la théorie quantitative de la monnaie, selon laquelle l'inflation a pour origine une émission trop importante de monnaie, en supposant que la vitesse de circulation de la monnaie soit constante et que la monnaie soit neutre, c'est-à-dire n'agisse pas sur le niveau de production. Dans cette optique, la politique monétaire n'a vocation à agir que sur l'inflation. Cependant, l'impact du taux d'intérêt bancaire sur les variables macroéconomiques est dégagé par les théoriciens du cycle (l'écart entre ce dernier et le taux de profit donne lieu à un processus cumulatif chez Knut Wicksell ; il faut donc le réguler). John Maynard Keynes développe le rôle de la politique monétaire sur l'investissement.

Le débat entre monétaristes et keynésiens et l'opposition entre « règles et discrétion » prendra de l'ampleur après la Seconde Guerre mondiale. Les keynésiens défendent la mise en œuvre de politiques monétaire et budgétaire discrétionnaires pour réguler l'ensemble de l'activité économique (production, emploi, taux de change) et assurer la croissance. Les monétaristes (Milton Friedman), à partir de 1970 et de la résurgence de l'inflation, pensent que la réduction du chômage en deçà d'un niveau appelé taux naturel est impossible. Une politique monétaire expansionniste ne peut qu'accélérer l'inflation. Les monétaristes sont pour cette raison partisans d'une règle qui impose un taux de croissance fixe de l'offre de monnaie centrale.

La recherche de crédibilité

Depuis 1980, dans un contexte de développement et de libéralisation des marchés financiers internationaux et des innovations financières, de désinflation, la politique monétaire a recherché une « crédibilité » qui a coïncidé avec les idées des « nouveaux classiques » (Robert Lucas, 1972). Il est apparu que les anticipations des agents économiques étaient déterminantes dans la réussite des politiques économiques. Ainsi, seule une inflation non anticipée par les agents économiques peut avoir un effet, par une stimulation temporaire, sur la croissance ; mais, à long terme, les agents ne peuvent sous-estimer systématiquement l'inflation, et ils incorporent donc celle-ci dans leur comportement. Cela aboutit à plus d'inflation sans surcroît de croissance. Toute politique discrétionnaire, c'est-à-dire variable, est source d'« incohérence temporelle » dans les objectifs puisqu'elle permet à la banque de modifier ex post à la hausse l'objectif d'inflation annoncé, en accroissant l'offre de monnaie ; l'effet sur l'activité économique sera nul, et il en résultera une méfiance des agents économiques et de plus fortes anticipations d'inflation (Kydland et Prescott, 1977). La banque centrale doit au contraire s'engager durablement sur un objectif de stabilité des prix, c'est-à-dire une règle d'offre de monnaie, de façon à être crédible pour les agents économiques ; elle peut ainsi stabiliser leurs anticipations (leur donner une information fiable) et faire reculer le taux d'inflation effectif.

Un des moyens pour la banque centrale d'assurer sa « crédibilité » est d'être statutairement indépendante du gouvernement et de l'alternance des majorités électorales, en étant dirigée par des banquiers « conservateurs » qui ont de l'aversion pour l'inflation. C'est en ce sens que les statuts de la plupart des banques centrales ont été aménagés, dans les années 1990. La nomination des dirigeants est le fait de plusieurs instances élues, et un niveau élevé de qualification est exigé. Un mandat fixe et long (dépassant les échéances électorales), non révocable et non renouvelable, et un mode de renouvellement progressif des dirigeants participent de cette recherche de crédibilité. Dans la plupart des pays, les représentants du gouvernement peuvent assister aux délibérations, mais sans droit de vote. Ils n'ont pas le droit d'envoyer des instructions. Il est interdit aux principales banques centrales contemporaines, et notamment à celles participant au système européen de banques centrales, de financer le déficit budgétaire par achat de titres ou avances aux Trésors. En contrepartie de cette indépendance accrue, les banques centrales doivent rendre des comptes et assumer leur responsabilité. Aux États-Unis, le président du Conseil des gouverneurs doit rendre compte au Congrès, deux fois par an, des résultats de la politique monétaire ; la Bundesbank a, quant à elle, toujours mené une politique active d'information du public afin d'en obtenir le soutien.

La banque centrale peut aussi construire sa « réputation » en « l'empruntant » à une banque centrale étrangère : le taux de change de sa monnaie peut être arrimé à une devise, comme c'est le cas de pays émergents qui choisissent d'ancrer leur monnaie sur le dollar. Le problème qui se pose aujourd'hui est de déterminer les règles que doivent suivre les banques centrales indépendantes de façon à tenir compte des chocs sur la conjoncture – tout en maintenant la stabilité des prix et en restant crédibles – et à éviter tout conflit entre politique monétaire et politique budgétaire.

Quelle indépendance pour une politique monétaire nationale ?

Dans un contexte de mobilité internationale des capitaux accrue, il est devenu de plus en plus difficile de mener une politique monétaire indépendante au niveau d'un seul pays, si l'on veut une stabilité du taux de change (c'est le « triangle d'incompatibilité » établi par Robert Mundell). Toute politique monétaire expansionniste, qui entre en contradiction avec celle des voisins, créera des fuites de capitaux et une baisse du change. Face à cette contrainte extérieure nouvelle, la voie retenue est celle de la coopération monétaire internationale entre les banques centrales. La voie de l'Union monétaire européenne a mené à l'adoption d'une politique monétaire unique. Le problème est alors de savoir s'il existe une conjoncture européenne unique (de façon à établir un objectif commun) alors que les différentes économies sont encore hétérogènes et connaissent des décalages conjoncturels. Il faut ensuite coordonner cette politique monétaire unique avec les différentes politiques budgétaires décidées au niveau des États, de façon que les chocs « asymétriques » qui les touchent différemment puissent être pris en charge par ces politiques budgétaires.