BUDGET DE L'ÉTAT

Depuis sa prévision jusqu'au contrôle de son exécution en passant par son adoption, le budget est un élément essentiel de la puissance étatique. Déterminant la capacité de financement de l'action de l'État, il fut au cœur des conflits entre l'exécutif et le législatif lors de la formation du régime parlementaire. Le terme est actuellement abandonné par le droit positif français qui lui préfère l'expression « loi de finances de l'année ». Celle-ci est restée longtemps définie sous la V^e République par l'article 2 de l'Ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : « La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État. » La loi organique relative aux lois de finances (L.O.L.F.) du 1^er août 2001 qui s'est substituée à cette ordonnance en donne une nouvelle définition : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ». Cette dernière définition, comme la précédente, comporte quelques lacunes et ne laisse pas percevoir l'évolution profonde qui s'est produite en matière budgétaire depuis le xixe siècle.

Le xix^e siècle, dominé par la philosophie libérale, prônait la neutralité des finances publiques. Non seulement le budget ne devait pas avoir d'effets économiques perturbateurs des « équilibres naturels », mais il ne s'inscrivait pas dans la ligne d'une quelconque planification économique et financière alors inexistante. Le droit budgétaire de l'époque avait pour objectif essentiel de permettre au Parlement un contrôle efficace sur le gouvernement, aussi bien dans le domaine financier proprement dit que dans les autres secteurs politiques pour lesquels il accordait ou refusait des crédits.

À l'heure actuelle, ce premier objectif subsiste bien, mais il n'est plus le seul. Dans la plupart des pays, sous l'effet des crises et des guerres, le budget n'est plus indifférent à l'économie. Au contraire, il s'insère dans l'évolution économique et il met en œuvre une politique financière à impacts économiques.

L'insertion du budget dans l'économie a été impératif pour les pays communistes à économie planifiée. Mais elle se rencontre aussi depuis longtemps dans les démocraties libérales, comme en témoignent les documents économiques qui accompagnent le projet de budget. En France, un fascicule spécial présente un Rapport économique social et financier qui dresse le bilan de l'année écoulée, formule des perspectives d'avenir et situe les nouvelles dispositions budgétaires proposées dans le cadre de ces perspectives. Au Royaume-Uni, l'Economic Survey et surtout le budget speech prononcé au début de la discussion budgétaire jouent un rôle semblable. Aux États-Unis, la situation économique est décrite dans le Rapport économique du président, et les conséquences sur le plan financier en sont tirées dans le « message budgétaire » que le président fait lire devant le Congrès en janvier.

Le droit budgétaire a été obligé de tenter une difficile conciliation entre l'indispensable survie du contrôle parlementaire et les nécessités de prévision financière. Il a dû aussi et surtout intégrer les nouvelles exigences nées de la volonté d’améliorer la gestion publique. Il a fallu l'adapter, mais il ne s'est pas complètement transformé et il conserve encore comme le souvenir de son ancienne signification libérale. Parfois ses règles ont subi des mutations profondes : ainsi en témoigne le partage actuel des compétences entre législatif et exécutif dans l'établissement du budget. D'autres fois, ses règles[...]