BUREAUCRATIE

Le mot « bureaucratie » est un des termes clefs du vocabulaire des sciences sociales contemporaines. Autour du problème (ou des problèmes) de la bureaucratie se poursuit depuis près d'un siècle un débat des plus animés. Mais le terme lui-même – et c'est peut-être ce qui a fait sa fortune – n'a pas reçu à ce jour une définition scientifique précise.

L'usage ancien, qui est encore consacré par les dictionnaires, correspond à une définition de science politique : la bureaucratie, c'est le gouvernement par les « bureaux », c'est-à-dire par un appareil d'État constitué de fonctionnaires nommés et non pas élus, organisés hiérarchiquement et dépendant d'une autorité souveraine. Le pouvoir bureaucratique, dans ce sens, implique le règne de l'ordre et de la loi, mais, en même temps, un gouvernement sans la participation des citoyens. Le problème posé par la bureaucratie ainsi comprise est celui d'un choix politique, celui de l'adhésion à un certain mode d'exercice de l'autorité publique, ou du refus de celui-ci.

À côté de cet usage traditionnel relativement précis, un autre, beaucoup plus large et au fond très différent, s'est graduellement imposé. Pour ceux qui l'adoptent, le concept clef est celui de la bureaucratisation, entendue comme rationalisation de toutes les activités collectives ; elle se traduit, notamment, par la concentration des unités de production et, en général, de toutes les organisations, et le développement inéluctable de formes d'organisation des tâches et des fonctions caractérisées par l'impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. La bureaucratie est alors conçue comme un type nouveau et plus efficace d'organisation qui tend à s'imposer partout. Le vrai problème n'est plus celui du choix politique (élection ou nomination), mais celui qui est soulevé par l'existence des contraintes techniques auxquelles l'homme doit se soumettre dans toutes les organisations bureaucratiques, qu'elles soient politiques, industrielles, commerciales ou sociales.

Ces deux acceptions du concept sont facilement confondues. La confusion s'accroît par l'intervention d'une troisième signification : celle du langage populaire. Quel que soit le contexte, le mot évoque toujours en effet la lenteur, la lourdeur, la routine, la complication des procédures, l'inadaptation des organisations ou des institutions aux besoins qu'elles devraient satisfaire et les frustrations qu'éprouvent, de ce fait, leurs membres, leurs clients ou leurs assujettis. La charge émotionnelle contenue dans l'acception vulgaire du terme n'a jamais pu être éliminée du débat intellectuel, qui en reste profondément affecté. Aussi une définition vraiment neutre de la bureaucratie n'a-t-elle encore pu s'imposer. On ne peut pas parler de la croissance des bureaucraties comme d'une forme particulière d'institutions : on l'entend, toujours émotionnellement, comme la croissance d'un mal.

De la rencontre et de la confusion de ces trois significations est sorti un des grands cauchemars du monde moderne. Si l'on admet en effet que la montée des formes bureaucratiques est inéluctable, qu'elles déterminent le développement d'un mode de gouvernement non démocratique, qu'elles entraînent un nombre de plus en plus grand d'expériences déshumanisantes comme celles contre lesquelles le public s'insurge instinctivement dans sa critique des bureaucrates, on ne peut que prophétiser la fin de l'actuelle civilisation ou l'avènement d'une crise salvatrice.

Aucun des liens de causalité impliqués dans cet enchaînement trop rigoureux ne peut toutefois être démontré ; et l'apport des sciences sociales modernes aura consisté essentiellement à débrouiller la trop sommaire logique qu'a[...]