CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPÉENNE

La mise en œuvre de la Charte des droits fondamentaux

La Charte des droits fondamentaux est devenue le principal outil de la protection des droits de l’homme au sein de l’ordre juridique de l’Union européenne. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’invocation de ce texte et les références à ses dispositions se sont multipliées dans la jurisprudence européenne. Ainsi, le rapport annuel sur l’application de la Charte des droits fondamentaux publié en 2018 précise que, si en 2010 la Cour de justice avait fait référence à la Charte dans 27 affaires, cette dernière a été mentionnée dans 356 affaires en 2018. Or, dans la mesure où aucune voie de droit (et aucune juridiction spécifique) n’a été spécifiquement créée pour protéger les droits contenus dans ce texte, le juge de l’Union (Cour de justice ou Tribunal de l’Union européenne) peut être amené à l’appliquer dans toutes les voies de droit qui peuvent être utilisées. La Charte des droits fondamentaux peut être invoquée devant le juge de l’Union pour faire annuler un acte du droit de l’Union qui serait contraire à une de ses dispositions. Elle peut l’être également pour faire constater la carence d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union, voire pour obtenir la réparation d’un préjudice. En outre, la Charte des droits fondamentaux peut être invoquée devant la Cour de justice pour qu’elle constate qu’un État a manqué à ses obligations en lui portant atteinte. Enfin, les juges nationaux, qui sont chargés de garantir une application effective du droit de l’Union, peuvent interroger la Cour de justice en lui posant une « question préjudicielle » (procédure permettant à une juridiction nationale, dans le cadre d'un litige, de l’interroger sur l'interprétation ou la validité du droit de l'Union). Dans le cadre de sa réponse préjudicielle, la Cour de justice peut interpréter une disposition de la Charte ou se prononcer sur la validité d’un acte du droit de l’Union au regard de son contenu.

Ainsi, le choix de la voie de droit utilisée pour revendiquer une disposition contenue dans la Charte dépend de l’objet de la demande adressée au juge de l’Union, de la personne qui se prévaut de ce texte et de celle qui l’a potentiellement violé. À ce titre, l’article 51 de la Charte des droits fondamentaux identifie deux catégories de personnes à qui peut être reprochée une atteinte à ses dispositions : d’une part, les institutions, les organes et les organismes de l’Union et, d’autre part, les États membres, mais uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. La Cour de justice a précisé dans quelles circonstances ces acteurs sont réputés mettre en œuvre le droit de l’Union. Dans ce cadre, elle a retenu une interprétation large de cette notion. En effet, dans un arrêt Åklagaren c. Hans Åkerberg Fransson rendu le 26 février 2013, la Cour de justice a aligné le champ d’application de la Charte sur celui des principes généraux protégeant les droits fondamentaux. Elle a considéré que les États membres mettaient en œuvre le droit de l’Union dès lors qu’une réglementation nationale entrait dans son champ d’application. Ainsi, en ne limitant pas la mise en œuvre du droit de l’Union à son exécution ou à son application, la Cour de justice a étendu les circonstances dans lesquelles les autorités nationales sont soumises au respect de la Charte – notamment en y incluant les actes visant à déroger à l’application du droit de l’Union. Cependant, cette soumission n’est pas absolue : quand les États adoptent un acte sans lien avec le droit de l’Union, ils ne sont pas tenus de respecter la Charte.

Au-delà des deux catégories d’acteurs soumises au respect de la Charte des droits fondamentaux par son article 51, des personnes privées peuvent également, dans certaines circonstances, être tenues de respecter son contenu. La Cour de justice a été amenée à se prononcer sur la possibilité pour un particulier d’invoquer une disposition de la Charte dans une configuration horizontale (c’est-à-dire à l’encontre d’une autre personne privée). Dans un premier temps, dans un arrêt Association de médiation sociale c. Union locale des syndicats CGT e a. du 15 janvier 2014, elle a refusé de reconnaître l’effet horizontal de l’article 27 de la Charte relatif au « droit à l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise », en raison de son imprécision. Puis, après avoir constaté, dans un arrêt Egenberger du 17 avril 2018, l’effet horizontal de l’article 21, paragraphe 1 (qui prohibe les discriminations fondées sur la religion ou les convictions) et de l’article 47 (qui institue un droit à une protection juridictionnelle effective), la Cour de justice a estimé, dans ses arrêts Bauer et Max-Planck rendus le 6 novembre 2018, que l’article 31, paragraphe 2 (qui consacre un droit aux congés annuels payés), était revêtu de la même propriété normative. Il pouvait donc être invoqué par un travailleur dans un litige l’opposant à son employeur. Ces décisions consacrent l’invocabilité des dispositions de la Charte ayant un caractère impératif et inconditionnel dans les litiges opposant des personnes privées. Si opportune qu’elle soit, cette consécration laisse toutefois subsister quelques incertitudes. Le juge de l’Union pourrait être amené à préciser les conditions requises pour qu’un tel effet puisse se déployer.

La portée conférée aux dispositions de la Charte des droits fondamentaux

La portée conférée par le juge de l’Union aux dispositions contenues dans la Charte est variable. En effet, une distinction doit être opérée entre les « droits » et les « principes » de la Charte. En outre, certains des droits énoncés sont inviolables ou bénéficient dans la jurisprudence d’une visibilité et d’une portée renforcées.

Toutes les dispositions de la Charte des droits fondamentaux ne disposent pas de la même force juridique. Ainsi, afin de rassurer certains États qui étaient opposés à l’octroi d’une valeur juridique contraignante à la Charte et à la possibilité pour les individus d’invoquer directement les droits sociaux contenus dans le texte, un paragraphe 5 a été ajouté à l’article 52. Son but est de limiter les effets juridiques des dispositions consacrant non pas des droits, mais des principes. Le paragraphe précise que « les dispositions de la présente Charte qui contiennent des principes peuvent être mises en œuvre par des actes législatifs et exécutifs pris par les institutions, organes et organismes de l'Union, et par des actes des États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union, dans l'exercice de leurs compétences respectives. Leur invocation devant le juge n'est admise que pour l'interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes ». Alors que les « droits » de la Charte peuvent être directement invoqués par un justiciable, les « principes » qu’elle énonce ne peuvent produire des effets à son égard que s’ils sont mis en œuvre dans un acte national ou européen. C’est seulement dans cette hypothèse que les principes de la Charte pourront être invoqués devant le juge. Toutefois, leurs effets restent limités, puisque le justiciable ne peut pas obtenir directement la jouissance de leur contenu. Leur concrétisation dans un autre texte ne leur procure pas le statut d’un droit subjectif. Leur invocabilité permet simplement d’interpréter l’acte qui les met en œuvre et d’apprécier si cet acte est, ou non, légal. Par ailleurs, la mise en place d’une classification des dispositions de la Charte, d’une distinction entre droits et principes, suscite des difficultés. En effet, ni la façon dont ils sont désignés ni les « Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux » (Journal officiel de l’UE, 2007/C 303/02) ne permettent d’obtenir une liste exhaustive des principes énoncés. Or, la jurisprudence européenne n’éclaircit pas totalement ce point car les critères permettant de distinguer les droits et les principes n’ont pas été formellement identifiés. De surcroît, la Cour de justice s’est montrée réticente à classer elle-même les dispositions de la Charte. Elle n’a éprouvé aucune difficulté à qualifier de principe « l’intégration des personnes handicapées » consacrée par l’article 26 de la Charte (arrêt Glatzeldu 22 mai 2014), puisque les « Explications » relatives à l’article l’incluaient expressément dans cette catégorie mais, dans son arrêt Association de médiation sociale de 2014 déjà cité, elle a refusé d’assimiler expressément le « droit à l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise » (article 27) à un principe. Elle lui a cependant conféré les mêmes effets limités en raison de sa formulation imprécise et du fait qu’il ne se suffise pas à lui-même pour conférer un droit invocable en tant que tel. Il ressort de la jurisprudence de la Cour, et particulièrement de l’arrêt Poplawski du 24 juin 2019, que ce sont la précision et l’inconditionnalité d’une disposition qui permettent de la rattacher à la catégorie des droits. Toutefois, dans un souci de sécurité juridique, une identification plus claire de la portée de l’article 52, paragraphe 5, de la Charte semble nécessaire.

La portée des dispositions de la Charte des droits fondamentaux est donc variable, et cela ne se limite pas à la question de la distinction entre principes et droits. En effet, parmi les droits contenus dans la Charte, certains sont considérés comme absolus ou inviolables, comme le droit à la « dignité humaine » et le « droit à la vie » consacrés par les articles 1 et 2. Ils se trouvent soustraits du champ d’application de l’article 52, paragraphe 1, qui autorise – à certaines conditions – une limitation de l’exercice des droits contenus dans la Charte. Par ailleurs, certains droits sont davantage présents dans la jurisprudence européenne et disposent d’une portée renforcée. Parmi eux figurent les droits au « respect de la vie privée » (article 7) et à la « protection des données à caractère personnel » (article 8). Le juge de l’Union ne s’est pas contenté de constater l’invalidité de certains actes du droit de l’Union quand ils portaient atteinte aux droits fondamentaux énoncés par la Charte. Il s’est également appuyé sur eux pour conférer à des actes de droit dérivé adoptés par les institutions européennes une interprétation constructive. Ainsi, la Cour de justice est allée jusqu’à consacrer un droit formellement absent d’une directive européenne qu’elle devait interpréter. Dans un arrêt Google Spain c. Agencia Española de Protección de Datos du 13 mai 2014, la Cour de justice, à la lumière des articles 7 et 8 de la Charte, a instauré un droit au déréférencement, pourtant formellement absent de la directive qu’elle interprétait (directive 95/46/CE). Ce droit permet à un particulier de demander à l’exploitant d’un moteur de recherche de supprimer de la liste des résultats d’une recherche effectuée à partir de son nom certains liens menant vers des pages Web contenant des informations le concernant. La jurisprudence européenne portant sur les droits fondamentaux numériques des personnes montre ainsi que le juge de l’Union a su exploiter pleinement le potentiel de la Charte des droits fondamentaux et ce, en dépit d’une retenue notable à l’égard de la protection de certains droits, en particulier sociaux.

L’articulation des différents systèmes de protection des droits fondamentaux en Europe

La protection des droits fondamentaux assurée au sein de l’Union européenne n’est pas l’unique système de garantie des droits de l’homme en Europe. Il coexiste avec celui de la Convention européenne des droits de l’homme et ceux mis en place au sein de chaque État membre. Le niveau de protection des droits fondamentaux peut varier au sein de ces différents ordres juridiques, ce qui peut susciter des difficultés lorsque plusieurs d’entre eux doivent être appliqués ou respectés de manière concurrente et simultanée. Deux dispositions de la Charte des droits fondamentaux ont ainsi pour objet de concilier et de faire cohabiter, de manière harmonieuse, les différents standards de protection issus de chacun de ces systèmes. L’article 52, paragraphe 3, de la Charte des droits fondamentaux prévoit ainsi que les « droits correspondant à des droits garantis par la [Convention européenne des droits de l'homme] » ont le même sens et la même portée « que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l'Union accorde une protection plus étendue ». Les juridictions de l’Union doivent donc interpréter les dispositions de la Charte conformément au droit de la Convention européenne, afin que le standard de protection du droit de l’Union soit a minima le même que celui de la Convention. Ce mécanisme – qui doit permettre d’assurer qu’une norme nationale compatible avec la Charte le soit également avec un droit correspondant contenu dans la Convention – est diversement mis en œuvre par le juge de l’Union. Dans de nombreux arrêts, la Cour de justice s’est efforcée de conférer aux dispositions de la Charte un sens et une portée similaires à ceux attribués par la Cour européenne des droits l’homme à un droit de la Convention. Elle a pu cependant, dans d’autres décisions, privilégier l’autonomie du droit de l’Union. Dans ce cas, l’application par la Cour d’un droit de la Charte correspondant à un droit de la Convention ne l’a conduite ni à se référer au mécanisme de l’article 52, paragraphe 3, ni à mentionner la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Ce souci de la Cour de justice de préserver l’autonomie du droit de l’Union à l’égard de la Convention européenne des droits de l’homme l’a également amenée, dans un « avis 2/13 » du 18 décembre 2014, à rejeter l’accord portant adhésion de l’Union européenne à ladite Convention, qui avait été négocié pour respecter les prescriptions de l’article 6, paragraphe 2, du Traité sur l’Union européenne (TUE). Cependant, ni cette suspension de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention, ni l’absence de référence systématique aux droits fondamentaux de la Convention dans les décisions du juge de l’Union n’ont réellement fragmenté la garantie des droits de l’homme en Europe. En effet, pour l’essentiel, l’interprétation par la Cour de justice des dispositions de la Charte converge avec la lecture de la Convention par la Cour européenne des droits de l’homme.

L’article 53 de la Charte énonce une seconde disposition destinée à concilier les systèmes de protection des droits fondamentaux en Europe. Il prévoit que les dispositions de la Charte ne peuvent pas porter « atteinte aux droits de l'homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d'application respectif, par le droit de l'Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union ou tous les États membres, et notamment la [Convention européenne des droits de l’homme], ainsi que par les constitutions des États membres ». La lecture de cet article pourrait laisser penser que le niveau de protection le plus élevé doit toujours être privilégié et que le standard de la Charte devrait s’effacer au profit de l’application d’un autre texte plus protecteur. Une telle interprétation de l’article 53 justifierait alors qu’un juge national fasse prévaloir une disposition constitutionnelle quand elle offre une protection plus élevée d’un droit fondamental que celle garantie par la Charte des droits fondamentaux. Cette option aurait cependant pour effet de remettre en cause l’édifice jurisprudentiel portant sur la primauté du droit de l’Union. En vertu de ce principe de primauté, l’effectivité du droit de l’Union ne peut pas être affectée par des dispositions nationales, fussent-elles d’ordre constitutionnel. Saisie par le juge constitutionnel espagnol, la Cour de justice a été amenée à se prononcer sur l’interprétation de l’article 53 de la Charte, dans l’arrêt Melloni du 26 février 2013. En l’espèce, un justiciable avait été condamné par défaut en Italie et les autorités de cet État avaient émis un mandat d’arrêt à son encontre, alors qu’il se trouvait sur le territoire espagnol. Le requérant s’est opposé à sa remise aux autorités italiennes et a demandé à bénéficier des standards espagnols en matière de droit à un procès équitable (droits de la défense et de révision de son procès). La juridiction espagnole a alors demandé à la Cour de justice si la remise de la personne condamnée par défaut pouvait être subordonnée à la condition que sa condamnation puisse être révisée. La Cour de justice a refusé de considérer que l’application par un État de son standard constitutionnel de protection d’un droit fondamental puisse être un obstacle à l’application d’un acte du droit de l’Union européenne, conforme à la Charte des droits fondamentaux – et qu’elle soit en conséquence une entrave au respect du principe de primauté. Si la Cour de justice n’a pas neutralisé par cet arrêt la possibilité pour les autorités nationales d’appliquer leur standard constitutionnel de protection des droits, force est de constater que sa volonté de protéger la primauté du droit de l’Union a largement limité l’effet utile, pour les États, de l’article 53 de la Charte.