CINÉMA (Aspects généraux) Le droit du cinéma

La police locale du cinéma

L'arrêt du Conseil d'État Société les films Lutetia, du 18 décembre 1959, a confirmé ce pouvoir du maire, même si le film a obtenu du ministre un visa d'exploitation sans restriction (un recours en excès de pouvoir avait été formé contre l'interdiction par le maire de Nice du film Le Feu dans la peau de Marcel Blistène). L'histoire du cinéma montre que les pressions provenant de petits groupes au sein d'une population locale aboutissent fréquemment à faire des maires les arbitres de la morale ou du bon goût. Dans un arrêt d'Assemblée du 19 avril 1963 (Société des films Marceau), le Conseil d'État a considéré comme suffisantes « les protestations émanant des milieux différents de la ville » pour conclure à l'existence d'un risque sérieux de trouble à l'ordre public. Le contrôle du bien-fondé des mesures municipales repose sur l'exigence de circonstances locales particulières. La jurisprudence la plus récente est claire, et finalement classique (Conseil d'État, 26 juillet 1985, Ville d'Aix-en-Provence). Il n'en reste pas moins que la variabilité des appréciations des facteurs liés aux « circonstances locales » laisse parfois dubitatif : le maire peut ainsi en appeler – et le juge peut, selon les lieux et les époques, le suivre – à la composition d'une population, à sa sensibilité politique et religieuse ou à la présence d'un grand nombre d'établissements scolaires, etc.

Le visa national d'exploitation

Selon l'ordonnance du 3 mai 1945, complétée par le décret du 23 février 1990 relatif à la classification des œuvres cinématographiques, le ministre dispose du pouvoir d'accorder une autorisation pour tous publics ou de limiter la capacité de projection. Dans ce cas, il peut prononcer une interdiction aux mineurs de 12 ans, ou aux mineurs de 16 ans, un classement X ou une interdiction totale. Plus récemment, le décret du 12 juillet 2001, puis le décret du 4 décembre 2003 ont ajouté une possibilité d'interdiction aux moins de dix-huit ans.

Le juge admettait à l'origine, ce qu'il ne fait plus, les motivations politiques comme, par exemple, dans un arrêt classique du Conseil d'État (24 juin 1949, Société des films Sirius). Aujourd'hui, ses décisions relèvent plus fréquemment de l'exigence de garantie du bon fonctionnement de la justice et du respect de la présomption d'innocence, comme de la protection des mineurs et des bonnes mœurs en général. Le ministre doit par ailleurs consulter une commission composée de représentants de la profession, de représentants de l'État, et d'experts. Le président et le vice-président de cette commission sont des hauts fonctionnaires désignés par le gouvernement. Le décret du 5 décembre 2003 renforce la représentation des associations familiales et des médecins au détriment des experts de l'Éducation nationale et de la jeunesse.

Le ministre est libre de décider le classement en X, mais doit motiver sa décision. Ce classement entraîne une « censure fiscale » : les articles 11 et 12 de la loi de finances du 30 décembre 1975 l'assortissent d'une perception de la T.V.A. au taux majoré, les bénéfices font l'objet d'une taxe spéciale de 20 p. 100, la taxe additionnelle sur le prix des places fait l'objet d'une majoration de 50 p. 100, et le classement exclut toute aide du fonds de soutien. Comme l'a rappelé le commissaire du gouvernement Bruno Genevois, lors de conclusions s'inscrivant dans une jurisprudence relativement stable (13 juillet 1979, Ministre de la Culture et de la Communication c/ Société Le Comptoir français du film), est qualifié de pornographique un film montrant « sans recherche esthétique et avec une crudité provocante des scènes de la vie sexuelle et notamment des scènes d'accouplement ».

La radicalisation et le zèle prohibitionniste de certaines associations confessionnelles et/ou de défense de la moralité ont conduit à de vifs débats dans l'application récente de cette jurisprudence. Ainsi, à propos du film Baise-moi de Virginie Despentes et Coralie Trinh Thi, le Conseil d'État (30 juin 2000, Association Promouvoir) a pu annuler la décision de n'interdire qu'aux mineurs de 16 ans l'exploitation d'un film « enchaînant sans interruption des scènes de sexe d'une crudité appuyée et des images d'une particulière violence ». Pour le Conseil d'État, le film était dangereux pour les mineurs et, à défaut d'une interdiction aux mineurs de 18 ans, il devait être classé en X. De fait, ce classement aurait interdit toute exploitation en salles. Néanmoins, le film en question ne revêtait pas pour le Conseil d'État le caractère d'un film pornographique, ou incitant à la violence, justifiant l'application des articles 11 et 12 de la loi du 30 décembre 1975 ; ainsi, le ministre de la Culture et de la Communication n'avait pas commis « d'erreur d'appréciation et n'a pas méconnu le principe de la dignité de la personne humaine, en accordant à ce film le visa d'exploitation assorti d'une interdiction aux mineurs de dix-huit ans » (Conseil d'État,. 14 juin 2002, Association Promouvoir).

Réglementation « culturelle » européenne

La résolution du 21 janvier 2002 du Conseil de l'Union européenne sur le développement du secteur audiovisuel insiste sur la nécessité d'intégrer, dans une même approche, la dimension culturelle et les dimensions concurrentielle et industrielle du cinéma, et à privilégier la promotion d'une identité collective. La définition de la notion d'œuvre européenne s'est donc rapidement présentée comme une nécessité juridique. Il a fallu dans cette logique procéder à une modification en juin 1997 de la directive Télévision sans frontières. En vertu des articles 4 et 5 de la nouvelle version, les États doivent veiller « chaque fois que cela est réalisable [...] à ce que les organismes de radiodiffusion télévisuelle réservent à des œuvres européennes, [...] une proportion majoritaire de leur temps de diffusion ».

Dans le cadre du programme MEDIA constitue une œuvre européenne toute œuvre récente de fiction ou documentaire d'une durée minimale de 60 minutes, produite majoritairement par un ou plusieurs producteurs européens établis dans les pays participant au programme, et réalisée avec une participation significative de professionnels ressortissants ou résidents de ces pays, selon un système de points (égal ou supérieur à 10) sur la base d'une grille préétablie. Si la formule a l'avantage d'être simple, elle ne permet pas de repérer avec exactitude les composantes du financement du film considéré. C'est pourquoi le programme Eurimages, qui constitue un fonds de soutien au cinéma européen, ajoute aux critères utilisés par MEDIA d'autres critères liés au financement et au contrôle des droits.

Il faut noter que la Convention du Conseil de l'Europe sur la coproduction cinématographique adoptée en 1992 et entrée en vigueur en 1994 livre dans son annexe II une autre définition du caractère européen des productions cinématographiques. Pour être « européenne », une œuvre doit avoir été produite par au moins trois coproducteurs, établis sur le territoire de trois parties signataires de la Convention. L'apport total des coproducteurs non établis dans les parties désignées par la Convention ne doit pas excéder 30 p. 100 du coût total de la production. Si ces conditions sont remplies, la Convention assimile toute coproduction, obligatoirement approuvée au préalable par les autorités compétentes des parties, aux films nationaux. Tous les avantages consentis aux productions des États membres, dans ce cadre contraignant, leur sont donc ouverts.

Défense des œuvres européennes au niveau international

À ce contexte juridique marqué par l'imprécision et l'ambivalence des différentes initiatives de réglementation de la création cinématographique européenne s'ajoute la situation conflictuelle que fait naître, sur le plan international, la volonté relayée par l'Organisation mondiale du commerce (O.M.C.) d'étendre aux œuvres audiovisuelles le champ de la liberté de concurrence. La perte de la spécificité actuelle de la création cinématographique européenne en découlerait inéluctablement. C'est en fonction de cette urgence que s'est développée une stratégie très défensive fondée sur la notion d'exception culturelle, puis une stratégie plus offensive avec la notion de diversité culturelle.

Lors du cycle de l'Uruguay, débuté en 1986, les services audiovisuels ont été soumis aux règles de l'Accord général sur le commerce et les services (A.G.C.S., ou G.A.T.T.) de l'O.M.C., malgré la résistance de l'Europe qui a proposé une annexe spécifique refusant une réglementation de ces services par le droit commun. Si, comme l'ont montré les travaux de F. Dehousse et F. Havelange, l'exclusion de la culture du droit commun s'est opérée par le biais d'un principe « d'exemption culturelle », celui-ci, contrairement aux représentations courantes, reste provisoire et soumis à d'éventuelles renégociations. L'A.G.C.S. prévoit que ces exemptions valent en général pour cinq ans, et au maximum pour dix ans. Mais « l'exemption culturelle » peut être remise en question lors de chaque cycle de négociations. Pour sortir de cette impasse, l'Union européenne a fait, le 29 avril 2003, une proposition en matière de services au sein de l'O.M.C., qui exclut expressément le secteur audiovisuel du champ des négociations. Une autre solution plus pérenne serait de retenir l'option dite de « l'exclusion culturelle », qui revient à faire sortir le secteur audiovisuel du champ d'application des réglementations de l'O.M.C. Comme le fait remarquer J.-M. Baer dans un article sur l'exception culturelle, cette solution a été retenue pour l'accord de libre-échange conclu entre les États-Unis et le Canada en 1988 – l'A.L.E.N.A. – à la demande du Canada.

Le Conseil de l'Europe a préféré arrêter une ligne plus ouverte, en particulier dans une déclaration du Comité des ministres sur la diversité culturelle, adoptée le 7 décembre 2000. Ce texte indique que la diversité culturelle est associée aux droits de l'homme et suppose le respect des conditions nécessaires à la libre expression créatrice dans toutes les formes d'échanges culturels. Il précède la Déclaration universelle sur la diversité culturelle adoptée par la 31^e session de l'U.N.E.S.C.O. le 2 novembre 2001, et la contribution de la Commission européenne à la consultation publique, évoquée en 2002, sur l'ouverture du marché communautaire des services. L'idéal semble évidemment, à première vue, la conclusion d'une convention internationale spécifique aux subventions culturelles, liées à l'émergence ou au maintien d'un patrimoine local. La recherche d'un consensus au sein de l'U.N.E.S.C.O. pourrait dans cette perspective aboutir à un résultat juridiquement plus intéressant pour le cinéma français et européen.