CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)

La CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora), convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, constitue l'un des accords multilatéraux les plus importants pour la biodiversité. Avec 161 pays contractants en avril 2003, elle réglemente les échanges interétatiques de faune et de flore sauvages dont la survie est mise en jeu par leur exploitation. Avec un bilan globalement positif, elle ne s'en trouve pas moins confrontée à la nécessité d'évoluer, dans une époque marquée par l'intensification des changements sociaux et environnementaux.

C'est en 1963, lors de l'assemblée générale de l'U.I.C.N. (Union internationale pour la conservation de la nature, rebaptisée depuis 1990 Union mondiale pour la nature, mais en conservant le même sigle), à Nairobi (Kenya), qu'est née l'idée de la CITES. La création d'une convention fixant les règles du commerce international était apparue essentielle et urgente pour répondre aux pressions causées par l'exploitation de nombreuses espèces. Il a toutefois fallu dix années de discussions entre les gouvernements et les organisations non gouvernementales pour que soit signé un texte, le 3 mars 1973, à Washington (États-Unis), par tout d'abord 80 pays. La CITES est entrée en vigueur le 1^er juillet 1975. Elle est devenue l'un des accords de référence pour des notions qui n'étaient guère popularisées en 1975, comme la responsabilité des États envers leurs espèces sauvages et la durabilité des ressources.

La CITES, encore appelée convention de Washington, soumet à des contrôles les exportations, les importations et les réexportations de certaines espèces, de leurs parties et produits, en fonction de trois catégories dans lesquelles sont classées ces espèces (au total, 5 000 espèces d'animaux et 25 000 espèces de plantes). La première catégorie, l'annexe I, recense les espèces directement menacées d'extinction, pour lesquelles tout commerce international est interdit (à l'exception des spécimens élevés en captivité ou reproduits artificiellement). L'annexe II inclut les espèces qui pourraient être menacées d'extinction si leur commerce n'était pas soumis à un contrôle, lequel s'effectue à l'exportation du spécimen et à son arrivée dans le pays importateur. Plus de 90 p. 100 des espèces CITES sont inscrites dans cette annexe qui doit garantir la durabilité de l'exploitation. Dans l'annexe III sont placées des espèces protégées d'un pays, lequel demande l'assistance des autres pays pour en surveiller le commerce international.

Au niveau de chaque partie (ce terme désignant l'État contractant), l'administration de la CITES est confiée à un organe de gestion assisté d'une autorité scientifique. Au niveau de la Convention, les principales structures sont : un secrétariat général, qui a un rôle fondamental de coordination et d'impulsion ; un comité permanent, qui réunit des représentants des six grandes régions géographiques du monde et définit la politique générale de la Convention ; trois comités spécialisés, un pour les plantes, un pour les animaux et le troisième pour la nomenclature (taxonomie des espèces CITES). Les États se réunissent tous les deux ans et demi (Conférence des parties) pour voter trois types de mesures : des amendements aux annexes (inscription ou suppression d'espèces des annexes ou transfert entre annexes), des résolutions (interprétation du texte de la Convention) et des décisions (résolutions plus limitées dans le temps). Seuls les amendements sont contraignants pour les parties. Les États qui ne remplissent pas leurs obligations peuvent être censurés, avec des conséquences importantes. Par exemple, celui qui n'a pas fourni durant trois années consécutives des rapports annuels sur sa gestion CITES se voit opposer l'injonction faite aux autres États de refuser tout commerce des espèces CITES avec lui.

Ce cadre réglementaire remplit-il ses objectifs ? La réponse n'est pas évidente, mais la CITES a le mérite d'exister : le sort des espèces exploitées serait certainement plus précaire si celles-ci n'étaient soumises qu'aux seules règles du marché et qu'aux seuls régimes nationaux de protection. S'agissant de l'annexe I, les résultats sont mitigés, certaines espèces étant protégées par cette inscription, d'autres n'en continuant pas moins à décliner sous l'effet du braconnage, donc du commerce illégal. Lorsque la demande pour une espèce est forte, cette annexe ne peut être efficace que si elle s'accompagne de contrôles rigoureux de la part des États. Mais les sanctions sont le plus souvent dérisoires : peines d'emprisonnement rares et insuffisantes, amendes en général inférieures au prix de l'objet du délit. Cela traduit sans nul doute le fait que les animaux et les plantes sont considérés comme ayant moins d'importance que l'espèce humaine. Dans le cas de l'annexe II, on peut généralement relever la même faiblesse de moyens pour réduire le commerce illégal. Il est aussi parfois difficile de déterminer quel niveau de commerce international légal est néfaste pour une espèce car les données scientifiques sont lacunaires. Mais parfois, on constate aussi que l'exploitation régulée aboutit à des résultats préjudiciables à l'espèce. C'est, notamment, parce que le principe de précaution n'est pas souvent invoqué, et parce que les votes à la CITES peuvent être davantage déterminés par des considérations politiques plutôt que par des données biologiques. Il reste de toute façon à prouver que le pari de l'annexe II est pertinent : le commerce légal devrait réduire les incitations au commerce illégal. Enfin la CITES ne traite que des échanges internationaux. Nombreuses sont les espèces qui font l'objet du seul commerce intérieur et qui sont fortement fragilisées par la surexploitation induite par ce commerce, ainsi que par les autres pressions habituelles telles que la perte de l'habitat, les espèces invasives, la pollution ou les dérèglements climatiques d'origine anthropique.

En ce début du xxi^e siècle, le rôle de la CITES ne peut que s'amplifier, en raison de l'augmentation du nombre des États contractants et du volume des échanges au niveau mondial. Cette convention s'ouvre aussi vers des espèces jusque-là absentes de ses préoccupations : les requins, les hippocampes, les animaux exploités pour la chasse alimentaire (viande de brousse) et, surtout, les bois et les poissons de grande valeur économique. La réglementation du commerce international de ces dernières espèces est envisagée par la CITES et il s'agit là d'une inflexion majeure. La CITES pourrait ainsi devenir une convention sur le commerce de la faune et de la flore sauvages, que cette faune et cette flore soient menacées ou non. Ce qui suppose que l'on trouve une articulation originale avec les autres accords multilatéraux existants, comme la Convention sur la diversité biologique, la F.A.O. (Food and Agriculture Organization, Organisation pour l'alimentation et l'agriculture) et l'O.M.C. (Organisation mondiale du commerce). Ce qui suppose aussi que l'on n'oublie pas l'impératif de conservation des espèces, lorsqu'il s'agit de leur commerce.

— Alain ZECCHINI

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