DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Les conseils de quartier

Les conseils de quartier sont desinstances qui réunissent les habitants d’un quartier et sont consultés sur les affaires communales les concernant. Ils constituent le dispositif le plus courant de démocratie participative urbaine. Les formules sont diverses. Les membres du conseil de quartier sont issus en général de plusieurs collèges (habitants, politiques, « forces vives » issues du monde associatif ou économique). Ils sont soit désignés par la mairie ou le conseil municipal, soit tirés au sort, soit élus par la population locale. Ce dispositif correspond à un modèle de démocratie de proximité consultative ou d’« écoute sélective ». L’élu consulte, mais c’est lui qui tranche. Sur la base de ses « savoirs de proximité », le conseil de quartier dispose d’une fonction d'interpellation et de dialogue qui en fait l'interlocuteur de l'autorité locale, quand il n’est pas réduit au rôle de courroie de transmission destinée à recueillir ou à diffuser de l’information.

En France, la loi relative à la démocratie de proximité de 2002 a rendu obligatoires les conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants. Cependant, ce type d'instance s'est généralisé dans les villes moyennes (autour d’un seuil de 20 000 habitants). En mars 2008 –aucune statistique plus récente n’est disponible –, on recensait 1 552 conseils de quartier. L’objectif est d’enrôler les citoyens pour débattre d’enjeux quotidiens qui mobilisent leur expertise d’usage. Les pouvoirs des conseils de quartier sont donc ceux d’une commission consultative disposant d’une capacité de proposition et de suggestion, de formulation de vœux et d’initiative sur tous les aspects de la vie du quartier. Les conseils de quartier peuvent aussi travailler « en mode projet » (organisation d’événements, jardins partagés…). Cette démocratie microlocale s'appuie sur la figure du quartier, perçue comme un territoire de proximité. Lorsqu’il est relié à son quartier, l’individu n’est plus un être sans qualité, mais un habitant qui détient des savoirs liés à sa pratique du territoire. Mais les attributions des conseils de quartier, circonscrites à ce périmètre, ne permettent pas de traiter des enjeux plus larges, qui impactent directement ou non la vie au sein du quartier. Les conseils de quartier se limitent ainsi souvent au rôle de relais des doléances microlocales et d’arbitres des « petits problèmes », sans réelle possibilité de politisation (on parle du syndrome de « la crotte de chien »). Dans ces conditions, les conseils de quartier, sorte de conseils municipaux décentralisés dépourvus de pouvoir réel, ne font que reproduire des formes de notabilité relativement classiques.

Les conseils de quartier ne sont pas propres à la France. En Amérique du Nord, ils s’inscrivent dans le prolongement de l’organisation communautaire autonome de la vie locale. À la fois inspirés de l’expérience grenobloise et de celles des États-Unis, ils existent depuis 1993 dans la ville de Québec. Environ 60 % des villes des États-Unis de plus de 100 000 habitants disposent de leurs conseils de quartier, souvent sous forme d’associations autonomes reconnues par les autorités municipales, pour mettre en place leur politique de participation publique. C’est le cas notamment à Los Angeles, mais aussi à Québec. Dans certains cas, ces associations ont une grande liberté pour déterminer leur mode de fonctionnement et leur territoire d’action, alors que dans d’autres villes, elles sont soumises à des normes de conformité par les autorités municipales.

Les budgets participatifs

Si les conseils de quartier sont en voie d'essoufflement, le budget participatif connaît quant à lui un grand succès en milieu urbain à partir des années 2000, qui s’est notamment confirmé au cours de la campagne des élections municipales de 2020. Les budgets participatifs permettent aux citoyens de choisir eux-mêmes l’affectation d’une partie du budget d’une municipalité ou d’une collectivité locale, généralement dans le cadre de projets d'investissement. La première expérience de ce type a été mise en place par la ville de Porto Alegre au Brésil, à partir de 1989, guidée par des objectifs de réduction des inégalités et de lutte contre la corruption. Elle a d’abord été imitée par d’autres villes du Brésil, avant de l’être dans plusieurs pays d'Europe, d'Afrique, d'Amérique latine et d'Amérique du Nord – sans que les enjeux de justice sociale restent forcément centraux. La promotion du dispositif par la Banque mondiale et le succès des Forums sociaux mondiaux (rassemblements d’organisations altermondialistes) ont joué un rôle important dans la diffusion du budget participatif. Si bien que plus de 3 000 expériences de ce type, aux objectifs et aux modalités variés, ont été répertoriées à travers le monde par le politologue Yves Sintomer en 2014. Ce type de dispositif offre aux citoyens la possibilité de participer réellement à la décision publique, en votant en faveur de projets qui sont ensuite inscrits dans le budget de la collectivité concernée.

Les budgets participatifs connaissent un succès croissant en France, ce dont témoigne une enquête publiée en octobre 2018 par la fondation Jean-Jaurès. D’après celle-ci, leur nombre a doublé chaque année entre 2014 et 2018, jusqu’à concerner un ensemble de territoires correspondant à 6 millions d’habitants : 25 conseils en 2016 ; 47 en 2017 ; 90 en 2018 (pour 80 villes et 2 départements). Souvent mis en place dans de grandes villes (Paris, Grenoble, Metz, Rennes, Nice, Strasbourg), mais aussi dans de petites communes comme Courdimanche (Val-d’Oise, 6 000 habitants) ou Tilloy-lès-Mofflaines (Pas-de-Calais, 1 500 habitants), les budgets participatifs sont aux deux tiers concentrés dans l’agglomération parisienne. Paris et Rennes ont choisi d’y consacrer 5 % de leur budget d’investissement. D’autres communes ont des objectifs plus modestes, entre 1 et 2 %. À Paris, les citoyens disposent ainsi d’une enveloppe de 100 millions d’euros par an destinée au financement de réalisations à l’échelle de la ville ou des arrondissements. Un système de quota pour les écoles ou les quartiers en difficulté a été mis en place, afin d’éviter que cette procédure n’accentue les inégalités entre territoires. Les habitants qui concourent au budget participatif cherchent d’abord à améliorer leur cadre de vie ou à favoriser la nature en ville ; viennent ensuite les projets liés aux transports (aménagements cyclables ou piétonniers) ou aux équipements sportifs.

La procédure s’organise en séquences successives : dépôt des projets par les habitants, instruction par les services administratifs (qui testent leur faisabilité technique et juridique et évaluent les coûts), et enfin soumission au vote des citoyens. Internet facilite le déroulement de ces étapes, son utilisation aboutissant ainsi à une forme de démocratie « non présentielle ». En outre, si les budgets participatifs rencontrent le succès, c’est au prix d’une redéfinition du modèle initial qui valorisait la justice sociale et la redistribution territoriale. Au fond, ce qu'on appelle désormais « budget participatif » consiste le plus souvent en un appel à projets, arbitré par des votes sur une plateforme numérique.

Les « mini-publics » : jurys et conventions de citoyens

Les jurys – ou conventions de citoyens – sont en revanche un dispositif plus innovant et qui dépasse l’échelle locale. Ils se sont institutionnalisés à travers des hybridations dites « procédurales » et des phases d’expérimentations successives. Issus de la démocratie technique, ils apparaissent dans les années 1970 en Allemagne, à l’initiative du sociologue Peter Deniel, et aux États-Unis, où la « conférence de consensus » a d’abord été développée dans le domaine de la santé. Ces dispositifs « mini-publics » se sont ensuite diffusés, sous des formes diverses, en Allemagne, en Espagne ou dans les pays anglo-saxons.

Même si l’on observe une grande variété dans leur mise en œuvre, ces jurys ou conventions reposent toujours sur le même principe : recruter un groupe de citoyens (entre 15 et 200 personnes) tirés au sort ou choisis selon des méthodes d’échantillonnage, puis, dans le cadre d’une procédure définie à l’avance, les amener à développer une réflexion collective sur un enjeu, une politique publique ou une question plus ou moins controversée. Réunis pendant plusieurs jours ou plusieurs semaines, les participants reçoivent une formation pluraliste, se font une opinion à travers les interventions d’experts, d’élus, de représentants de groupes d’intérêt et participent à une délibération encadrée par des modérateurs ou facilitateurs (souvent des consultants). Le processus débouche in fine sur la rédaction d’un avis, d’une recommandation ou de propositions. En France, la Convention citoyenne pour le climat de 2020 procède de ce modèle. Ce recours à des panels citoyens tirés au sort s’est multiplié dans les démocraties libérales, notamment à partir de 2010. L’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) a publié en juin 2020 une enquête sur trois cents de ces dispositifs, la moitié des États membres de l’OCDE ou leurs collectivités locales y ayant eu recours entre 1986 et 2019.

Des études tendent à montrer que, sous certaines conditions, la compétence collective d’un groupe repose moins sur les compétences personnelles de chacun de ses membres que sur leur diversité intellectuelle et cognitive. La figure du « profane » est ainsi centrale dans les jurys et conventions de citoyens, qui requièrent chez les participants sélectionnés un « bon sens non spécialisé », susceptible de renouveler la perception des questions en débat. Le recours au tirage au sort permet de toucher un public plus large que celui des « habitués » de la participation, le plus souvent déjà politisés. Dans ce type de dispositif, l’enjeu quantitatif de la participation (le nombre de participants) est sacrifié au profit du souci qualitatif de la délibération. On est ici dans un modèle de démocratie délibérative où « la décision légitime n’est pas la volonté de tous », mais celle « qui résulte de la délibération de tous » (Bernard Manin). Les procédures délibératives sont conçues comme un moyen de promouvoir un échange public d’arguments entre des individus intéressés par une même question. Plutôt que de rechercher un compromis entre des points de vue déjà arrêtés, l’interaction entre les participants est censée permettre une évolution – éventuellement une convergence – des avis initialement formulés. L’accent est mis sur trois séries de principes :

– principes d’argumentation (échange et évolution des points de vue, confrontation raisonnée : le débat doit consister en un échange rationnel) ;

– principes d’inclusion (ouverture de la discussion au plus grand nombre, formation au débat) ;

– principes de publicité et de transparence (qui distinguent la délibération du marchandage).

Mais, si les assemblées citoyennes sont en vogue, elles atteignent rarement leursobjectifs et restent cantonnées au registre de la consultation. En Colombie-Britannique (Canada), par exemple, 160 citoyens se sont réunis pendant un an en 2004 pour discuter et publier des orientations sur la réforme électorale, mais celle-ci a été rejetée par référendum. De même, le projet de nouvelle Constitution islandaise, élaborée par une assemblée citoyenne en 2011, a finalement été rejeté par le Parlement.