EMPRUNT PUBLIC

Longtemps considéré comme un procédé nocif auquel l'État ne devait avoir recours qu'exceptionnellement, l'emprunt occupe, aujourd'hui, une place importante, aux côtés du prélèvement fiscal, parmi les recettes publiques. Traditionnellement défini comme une prestation pécuniaire versée, en principe, à titre volontaire, en vertu d'un contrat et moyennant une contrepartie (remboursement, service d'intérêts) en vue de couvrir les charges publiques, l'emprunt est devenu un instrument de politique économique. En effet, l'emprunt public peut être utilisé pour drainer l'épargne des particuliers vers certains investissements publics jugés prioritaires, ou pour relancer l'activité économique en injectant des ressources nouvelles dans les circuits financiers. Il peut également, dans le cadre d'une politique anti-inflationniste, servir à éponger une partie des liquidités monétaires excédentaires, comme l'emprunt Giscard en 1973.

Au point de vue technique, l'emprunt public comporte deux phases. Dans la phase de l'émission, l'État, pour se procurer l'argent nécessaire à son action, demande de l'argent aux souscripteurs. Plusieurs procédés peuvent être utilisés pour assurer le placement d'un emprunt public. Le plus employé est la souscription publique, qui fait intervenir l'ensemble du réseau des comptables publics ainsi que les guichets des établissements financiers. La vente directe en Bourse, au fur et à mesure des demandes et au gré de la fluctuation des cours, n'est pratiquement plus utilisée en France, mais certains pays recourent encore à cette méthode. Quant à la vente aux banques, qui fut très largement employée au xix^e siècle, elle n'est employée que de façon exceptionnelle. Pour attirer les souscripteurs, l'État leur consent un certain nombre d'avantages, dont le premier est l'intérêt versé, qui représente le loyer de l'argent prêté. En principe, le taux de l'emprunt doit correspondre au taux d'intérêt pratiqué sur le marché financier, mais l'État peut mener une action pour faire baisser ce taux d'intérêt (technique de l'open market) ou recourir à une émission au-dessous du pair. La technique de l'émission au-dessous du pair a pour effet d'accorder au souscripteur un taux réel supérieur au taux d'intérêt apparent. L'émission a lieu au-dessous du pair lorsque le souscripteur d'un titre de 100 francs n'est tenu de verser qu'une somme inférieure : 80 francs par exemple. Si le taux est de 6 p. 100, un emprunt émis à 80 francs pour une valeur nominale de 100 francs rapportera 6 francs par an, ce qui donne un taux réel de 7,5 p. 100. Un certain nombre d'avantages supplémentaires peuvent être accordés aux souscripteurs : privilèges fiscaux, privilèges juridiques (insaisissabilité) ou encore, dans le cas de l'emprunt 6 p. 100 Balladur 1993, droit de souscription prioritaire aux privatisations. Par ailleurs, pour compenser la dépréciation monétaire, des garanties peuvent être concédées aux épargnants : le procédé le plus utilisé consiste à indexer l'emprunt soit en capital, soit en intérêt sur une valeur jugée plus résistante (emprunt Pinay 4,5 p. 100 1953, rattaché à l'or ; emprunts Giscard 7 p. 100 1973 et Barre 8,80 p. 100 1977, reliés à l'unité de compte européenne).

La deuxième phase de la procédure de l'emprunt consiste à éteindre la dette en la remboursant. Le remboursement s'effectue de deux manières. La méthode la plus élémentaire consiste à procéder au remboursement global, en une seule fois, de la totalité des titres d'emprunt. Une telle opération est difficile à réaliser car elle exige le décaissement de fonds importants, ce qui est une lourde charge pour l'État. Aussi préfère-t-on le procédé de l'amortissement,[...]