ÉTABLISSEMENT PUBLIC

Le procédé de l'établissement public est un mode classique de gestion des services publics, employé depuis longtemps à la fois pour les services de l'État et pour les services des départements et des communes. Mais il a connu récemment un développement tel que la notion même d'établissement public a perdu de son unité pour devenir quelque peu disparate. Quoi qu'il en soit, on peut retenir la définition traditionnelle, qui reste très largement exacte : l'établissement public est un service public doté de la personnalité morale. Il se distingue de la concession, gestion d'un service public confiée à un particulier, et de la régie, service public sans personnalité morale. Il se distingue plus difficilement de l'établissement d'utilité publique. Certes, l'établissement public est une personne morale de droit public alors que l'établissement d'utilité publique est un organisme privé qui gère une activité privée d'intérêt général. Mais, dans la pratique, il est difficile de trouver un critère décisif permettant de qualifier un organisme d'établissement public ou d'établissement d'utilité publique. Le principe est que le juge doit rechercher quelle a été l'intention des pouvoirs publics lorsqu'ils ont créé l'institution ou le type d'institution en cause.

Selon la Constitution de 1958, la loi fixe les règles concernant la création de catégories d'établissements publics, alors que la création de chaque établissement public particulier relève du pouvoir réglementaire. Mais le problème se pose particulièrement quand la volonté du législateur n'apparaît pas clairement. Après avoir retenu le critère de l'initiative publique ou privée de la création, ou celui de la présence ou de l'absence au profit de l'établissement de prérogatives de puissance publique, le juge se refuse à adopter un critère unique et préfère déterminer la qualité d'établissement public à partir d'un « faisceau d'indices », c'est-à-dire d'une combinaison des critères ; c'est donc à partir d'un examen global de la situation de l'établissement en cause qu'il retire une impression d'ensemble susceptible de l'éclairer sur l'intention supposée du législateur (tribunal des conflits, 20 nov. 1961, Bourguet contre centre Eugène-Marquis).

Le régime juridique de l'établissement public n'est pas plus homogène que sa notion. Il a connu en effet un véritable « éclatement » en même temps que se diversifiaient les types d'institution recevant la même appellation. Le régime de l'établissement public classique s'applique cependant à l'importante catégorie des services publics administratifs, tandis que les services publics industriels et commerciaux connaissent un régime particulier.

Le régime général de l'établissement public classique est commandé par la personnalité juridique du service. L'établissement public est avant tout un procédé qui réalise une décentralisation par services, puisqu'il confère la personnalité morale et l'autonomie financière à des services publics. Il obéit au principe de la spécialité, c'est-à-dire qu'il ne peut avoir de compétence et d'attributions que dans la limite du service qu'il gère, et qu'il ne peut employer son patrimoine à d'autres fins. En tant que personne morale de droit public, il possède certaines prérogatives de puissance publique (pouvoir de taxation, gestion d'un monopole, bénéfice de l'expropriation, pouvoirs de contrainte à l'égard de tiers, etc.). Les décisions prises par ses dirigeants sont des « actes d'autorités administratives » susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Par ailleurs, les travaux immobiliers effectués pour le compte d'un établissement public sont[...]