HCR (Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés)

Succédant à l'Organisation internationale des réfugiés – chargée, à l'issue de la Seconde Guerre mondiale, de réinstaller les millions de personnes déplacées –, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) est créé le 14 janvier 1951 par l'Assemblée générale des Nations unies. Il a pour mission de coordonner l'action internationale de protection et d'assistance aux réfugiés. Il veille notamment à faire bénéficier ces derniers du droit d'asile dans un pays sûr énoncé par la convention de Genève sur le statut des réfugiés du 28 juillet 1951. Il est également chargé de superviser, quand elles sont possibles, les opérations de rapatriement. Le HCR, dont l'existence devait être limitée à trois ans, est devenu l'une des organisations humanitaires les plus importantes du monde. Il a obtenu deux fois le prix Nobel de la paix, en 1954 et 1981. Il emploie environ 5 000 personnes et dispose de bureaux dans 115 pays.

Le champ d'intervention du HCR, loin de diminuer, n'a cessé de s'étendre : en 2000, il a en charge plus de 22 millions de personnes dans 140 pays (contre environ 5 millions au début des années 1980 et un peu moins de 15 millions en 1990). Initialement, les bénéficiaires du HCR se présentaient comme des individus isolés, déracinés par les tragédies de l'histoire, et dont les chances de réinsertion étaient réelles (ainsi dans l'Europe de l'après-guerre). Avec la multiplication des conflits, les tâches du HCR s'alourdissent et se compliquent considérablement : celui-ci intervient non seulement dans le cas de populations chassées de leur pays, souvent vouées à rester dans des camps pour des décennies (Vietnamiens, Cambodgiens, Afghans, Éthiopiens, Somaliens, Sri-Lankais...), mais aussi dans le cas de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre État, hypothèse qui n'avait pas été retenue dans son mandat initial. C'est ainsi par exemple qu'en décembre 1995, par les accords de Dayton sur la Bosnie-Herzégovine, le HCR fut chargé d'organiser le retour d'environ 2 millions de réfugiés et déplacés.

Tout semble se conjuguer pour rendre démesuré le travail du HCR : pérennisation de nombreuses zones de conflits (Afghanistan, Grands Lacs africains...) ; peur des réfugiés de retourner dans leur pays, souvent tenu par un régime qui se méfie d'eux ou qui leur est ouvertement hostile ; enfin, extrême réticence des États d'accueil, inquiets d'importer chez eux des germes de désordre, voire de terrorisme.

À la fin des années 1990, les critiques s'accumulent contre le HCR En 1998, une analyse méthodique de ses activités par un comité d'experts indépendants, sans relever de fraude majeure, souligne toutes ses insuffisances : pratiques comptables douteuses ; manque de contrôles de gestion ; gaspillage de crédits... Lors de la crise du Kosovo en 1999, durant laquelle les Kosovars déferlent en Albanie et en Macédoine, le HCR est de nouveau la cible des critiques : l'organisation a sous-évalué les flux de réfugiés et n'a pas mis en place les moyens logistiques nécessaires, au moment où les militaires déployés sur place se révèlent bien plus efficaces.

Au-delà de ces critiques ponctuelles, le HCR est en réalité pris dans la tourmente qui ébranle tant le système onusien que les organisations à vocation humanitaire. À un extrême, pour les libéraux, dont les expressions les plus bruyantes viennent des États-Unis, toutes ces institutions sont à la fois superflues (la charité libre et privée étant réputée plus efficace) et coûteuses, par leur prolifération bureaucratique. À l'autre extrême, pour les mouvements dits antimondialisation, toutes ces structures officielles, derrière leur étiquette généreuse, ont été[...]