MÉTROPOLISATION

Les très grandes villes mondiales : une compétition ouverte

La métropolisation évoque en premier lieu le rôle majeur que prennent dans le commandement de l’économie quelques grands pôles à l’échelle planétaire, la liste en étant très sélective. Paris ne figurait pas dans la liste initiale des global citiesdressée en 1991 par la sociologue Saskia Sassen, laquelle se limitait à Tōkyō, Londres et New York. Dans ce sens premier, c’est l’idée de concentration de richesse et de pouvoir de décision qui prime et, même si elle entretient des liens avec la masse démographique, celle-ci n’est pas déterminante.

À l’époque industrielle, les premières villes dépassant le million d’habitants apparaissent au milieu du xix^e siècle, avec tout d’abord Londres puis Paris, suivies de New York. L’apparition de villes aussi peuplées constitue un fait nouveau dans l’histoire de l’humanité : auparavant, hormis quelques exceptions dont la Rome antique (qui aurait approché voire dépassé 1 million d’habitants), les grandes villes comptaient des populations faibles comparées aux standards actuels. Ainsi, à son apogée, entre le xii^e et le xv^e siècle, une cité-État comme Venise n’atteignait que 100 000 habitants.

En 1913, sur les huit mégapoles dépassant 2 millions d’habitants, seule Tōkyō se situait en dehors de l’Europe ou des États-Unis. Mais, aujourd’hui, parmi les métropoles millionnaires pionnières, seule New York figure encore dans le groupe de tête. Suivant en cela les tendances générales de la démographie et de l’urbanisation mondiales, le centre de gravité démographique des mégapoles a basculé vers l’Asie et l’Amérique latine et, à un moindre degré, vers l’Afrique. São Paulo, au Brésil, comptait moins de 30 000 habitants en 1872 pour 21 millions aujourd’hui ; l’Inde compte une cinquantaine de villes millionnaires et quatre megacities (plus de 10 millions d’habitants, selon l’ONU) parmi lesquelles Delhi et Mumbai (Bombay) avec près de 20 millions chacune ; la Chine en compte cinq, dont Shanghai, deux fois plus peuplée que Londres ou Paris, sur une superficie deux fois moindre.

Par ailleurs, sur le plan strictement économique, les villes de la Triade (États-Unis, Europe, Japon) jouaient encore à la fin du xx^e siècle un rôle quasi hégémonique dans l’économie mondiale. Elles gardent au xxi^e siècle un rôle majeur, mais dans un cadre mondial très compétitif. Par exemple, selon le thinktank américain Chicago Council on Global Affairs, qui a comparé la richesse de pays, de métropoles et de multinationales à partir du PIB (pondéré en standard de pouvoir d’achat), la richesse accumulée à Tōkyō dépasserait celle de l’Arabie Saoudite ou du Canada tandis que New York talonnerait l’Espagne ou la Turquie. Selon la même source, parmi les principales concentrations de richesse du monde, Shanghai resterait derrière Londres et Paris, mais se hisserait sensiblement au même rang que les Émirats arabes unis et dépasserait Moscou, tandis que São Paulo « pèserait » presque autant que la Suède. S’il faut prendre ce type d’étude avec prudence, car les classements du niveau de richesse varient sensiblement selon les sources, il n’en reste pas moins révélateur que les mégapoles africaines, malgré leur forte croissance démographique, soient absentes de ce « top 100 ».

Une métropolisation moyenne : le modèle européen

Si l’échelle du monde est sa référence et l’accès au monde sa clé de voûte, le processus de métropolisation ne se limite pas aux mégapoles. À un second niveau d’analyse, il affecte des villes faisant sens à l’échelle nationale (les « métropoles régionales ») et(ou) au sein de grands ensembles supranationaux. Ainsi, en France, l’INSEE a défini en 2011 douze aires métropolitaines concentrant la moitié de l'emploi et de la population : on parle ici, outre Paris, d’aires urbaines de 600 000 à 700 000 habitants – comme Montpellier ou Rennes – jusqu’à 2,3 millions d’habitants comme Lyon. Elles regroupent plus de la moitié des fonctions de conception, recherche, prestations intellectuelles, commerce interentreprises, gestion, ainsi que du domaine de la culture et des loisirs et près des trois quarts des cadres de ces mêmes fonctions, et leur poids se renforce. Dans des systèmes polycentriques, comme l’Allemagne, la métropole est, par force, de « second rang » : les villes de la « dorsale » ou « mégalopole »européenne (nommée ainsi en référence à la Mégalopolis nord-américaine), ensemble urbain transnational qui va de la plaine du Pô jusqu’à Londres,sont peu présentes individuellement à l’échelle mondiale, mais comptent collectivement.

Ce type de métropolisation « moyenne », assez caractéristique de l’Europe, a donné lieu à de vifs débats dans les années 1990-2000. Ceux-ci portaient d’une part sur les effets respectifs de la densité du réseau et (ou) de la taille des villes – ainsi, Paris est-il « à l’écart » de la mégalopole européenne ou s’y raccorde-t-il grâce à sa bonne desserte aérienne, autoroutière et ferroviaire ? – et, d’autre part, sur le jeu des échelles nationale, européenne et mondiale. Au final, le modèle métropolitain européen réunit sans doute, comme le souligne le géographe Jacques Lévy (1997), « des avantages de proximité (les fortes densités de la dorsale européenne) et des avantages de taille (la capacité d'initiative des métropoles extérieures [à cette dorsale]) ». Quoi qu’il en soit, ce modèle est traversé, tout autant que le système des villes globales majeures, par des recompositions vigoureuses. En témoigne, par exemple, le décrochage que connaissent, depuis la crise économique mondiale de 2007-2008, les métropoles des États du Sud européen par rapport à celles du Nord comme Londres.

Les rapports entre les métropoles et les États

La question du rapport des métropoles avec les évolutions plus générales des États dans lesquels elles se situent est donc d’emblée posée. La réponse à cette question n’est pas univoque. Les 197 capitales d’État reconnues par l'ONU ne sont pas toutes des métropoles « globales » puisque, par exemple, sur les 42 villes sélectionnées par le Chicago Council on Global Affairs, un tiers seulement sont des capitales, ce qui tendrait à nuancer le rôle de la matrice étatique dans la métropolisation. Pourtant, Tōkyō peut être considéré à de nombreux égards comme l’avant-poste de l’économie japonaise sur la scène mondiale, et le contexte européen des années 2000 a lui aussi vu s’affirmer le rôle des capitales, par exemple celui de Madrid par rapport à Barcelone, ou plus nettement encore dans les pays d’Europe centrale. Cette question du rapport entre métropoles et États a également une dimension historique.

Le cas du réseau urbain européen est de fait marqué par une opposition entre deux grands types de structures : l'un centralisé, comme en France ; l'autre plus polycentrique, comme dans les pays de la Dorsale (Pays-Bas, Allemagne… mais aussi Italie). On peut voir dans cette situation le reflet de l’opposition historique entre d’une part la matrice des États – fondée sur le progressif contrôle politique de la discontinuité et de la distance et précoce sur la façade ouest de l’Europe (France, Angleterre, péninsule Ibérique) – et d’autre part celle des villes marchandes des époques médiévale et moderne, fondée déjà sur une logique de réseau, restée active plus tard dans la Dorsale. On retrouve ce type d’interprétation des dynamiques métropolitaines actuelles à l’aune des héritages de l’histoire à propos de l’Asie où, selon François Gipouloux, les connexions créées par les métropoles portuaires à partir du xvi^e siècle joueraient toujours aujourd’hui. Il y a là encore matière à débat : au-delà de ces héritages, c’est aussi l’existence de territoires étatiques récents, avec leurs frontières, qui a organisé l’économie est-asiatique actuelle, Hong Kong – au sort aujourd’hui incertain – et Singapour en étant les prototypes.

De l’armature urbaine du territoire à l’archipel métropolitain

Certes, la métropolisation va de pair avec la mondialisation de l’économie. Toutefois, de la révolution industrielle à la Seconde Guerre mondiale, la hiérarchisation des villes s’opérait en large part à l’échelle des États et, le cas échéant, de leurs empires coloniaux, dans des logiques restant largement nationales et verticales. C’est encore l’échelle nationale qui domine dans l’après-guerre, dans le cadre de la tertiarisation et de l’économie fordiste, où la grande ville est déjà une référence des politiques publiques – le référentiel métropolitain est introduit en France en 1966 avec les organisations d'études d’aménagement des aires métropolitaines (OREAM) –, mais est surtout envisagée à travers sa capacité à commander un réseau organisé et hiérarchisé de villes petites et moyennes, distribuant des services à la population et aux entreprises. Avec cette clé de lecture, les métropoles régionales sont l’« armature urbaine » du territoire (Rochefort, 1960). Les politiques étatiques sont alors guidées par un souci de « rééquilibrage » vis-à-vis des métropoles majeures, à l’instar des « métropoles d’équilibre » françaises. Divers pays, comme l’Algérie, par exemple, alors en décolonisation, connaissent également des politiques visant à atténuer le poids de la capitale, tandis que d’autres, comme le Maroc, soutiennent à la fois les petites villes et la capitale.

Sans totalement rompre avec cette problématique des rapports entre capitales, grandes villes régionales et villes plus petites, la logique actuelle est davantage marquée par les relations au sein même du réseau formé par les grandes villes, à l’échelle nationale ou mondiale. Cette logique d’horizontalité est bien résumée par les expressions d’« archipel métropolitain » (Veltz, 1996) ou d’« archipel mégalopolitain mondial » (Dollfus, 1997) qui décrivent un processus où les phénomènes de connectivité tendent à l’emporter sur les relations de proximité. Ce changement de paradigme est sensible également dans les politiques publiques, où les métropoles sont désormais vues comme des « locomotives » de la croissance nationale. En France, la loi d’aménagement du territoire de 1995, par ailleurs d’orientation ruraliste, sanctionne ce rôle de l’Île-de-France dans son article 39. Les grands équipements de transport, qui constituent le support majeur de cette idée d’archipel, s’inscrivent dans le cadre d’une programmation à la fois nationale et internationale. C’est le cas par exemple des réseaux transeuropéens (RTE), qui relient entre elles les grandes villes du continent, ou du plan d’aménagement du corridor Delhi-Mumbai qui, sur une distance de quelque 1 500 kilomètres, prévoit (avec l’apport de capitaux japonais), une concentration d’investissements de transports (plan autoroutier), productifs et urbains au service de l’ouverture mondiale du pays. La mise en place de ces réseaux entraîne des « effets tunnel » qui tendent, sinon à déconnecter totalement les métropoles de leur environnement, tout au moins à hiérarchiser nettement les priorités, la desserte régionale passant au second plan.

La globalisation des économies et l’efficacité métropolitaine

Ce nouveau paradigme renvoie à l’affirmation de l’échelle globale dans l’économie, à son internationalisation qui, bien qu’enracinée dans une histoire longue, s’est notablement accélérée depuis les années 1990. Saskia Sassen part ainsi du constat de l’avènement d’un système-monde de production et de marchés, qui combine une forte décentralisation des unités de production grâce aux technologies de l’information et de la communication et à la division internationale du travail, au maintien voire à l’accentuation du principe de centralité pour toutes les opérations stratégiques (gestion mais aussi recherche et développement), principalement menées à partir des métropoles. Dans cette économie globalisée et financiarisée, la métropole, face locale de la globalisation, est le lieu d’une dématérialisation du productif, où les cadres ont une fonction croissante, tant dans la gestion, la production que dans l’innovation. D’une part, elle joue comme tête de pont des réseaux techniques indispensables aux échanges (révolution des transports, des télécommunications, du numérique…), soit directement – par les hubs aéroportuaires, les centres de gestion du Net – soit indirectement – les ports étant souvent découplés des grands ensembles urbains qu’ils desservent. D’autre part, chaque noyau métropolitain est le « site de réseaux complexes d’activités économiques spécialisées mais complémentaires, associés à des marchés locaux de travail étendus et multiformes, et est le lieu de puissantes économies d’agglomérations et de rendements croissants, qui leur permettent de se développer constamment pour devenir toujours plus grands », comme le résume le géographe Allen J. Scott (in Bretagnolle et al., 2011). Pour Pierre Veltz (1996), les ressources majeures des territoires dans la compétition internationale sont la capacité d’apprentissage, le capital de confiance qu’elles offrent, et leur capacité d’amortissement, d’absorption des crises ou des chocs. De ce fait, la métropole est l'unité territoriale qui, pour les entreprises, minimise les risques ; elle est le lieu d’articulation entre territoire et global, parfois résumée par le terme de « glocal ».

La métropolisation en question

Toutefois, cette lecture de la métropolisation ne va pas de soi. Tout d’abord, la question du rapport des métropoles au « productif » renvoie à celle des temporalités des grands cycles de développement, aux bases de l’accumulation de richesses. On peut observer dans certains cas une rupture nette entre le modèle « productif abstrait » de la métropolisation d’aujourd’hui et celui plus ancien de la grande ville comme agglomération manufacturière. Ainsi, nombre de grandes villes industrielles comme Baltimore, Sheffield, Liverpool ou Turin par exemple ont subi des logiques de déclin ou de « rétrécissement » (shrinkingcities), et mettent en œuvre, parfois avec beaucoup de difficultés, des reconversions en rupture avec cet héritage. Dans d’autres cas, c’est davantage une continuité entre phase industrielle et affirmation sur la scène globale qui prévaut. Au Brésil, São Paulo a vu se succéder une période d’économie caféière (1870-1930), d’industrialisation par substitution d’importation (1930-1970), puis une phase de financiarisation et de développement de fonctions universitaires, culturelles (presse, édition, art…) et de recherche. Dans le même temps, en dehors de la ville mais en lien avec elle, s’esquisse, sur des fonctions productives concrètes autant qu’abstraites, un corridor métropolitain vers Rio de Janeiro par la vallée du Rio Paraíba do Sul, avec notamment le technopôle de São José dos Campos. En Chine, l’ouverture économique s’était appuyée, dans les années 1980, sur des zones économiques spéciales extramétropolitaines ; le développement de l’arrondissement de Pudong à Shanghai marque, à l’inverse, au début des années 1990, un tournant productif métropolitain.

Un second élément de débat porte sur la part respective des vecteurs économiques et socioculturels dans la métropolisation. Si l’on considère que la globalisation ne se réduit pas « aux seuls flux financiers et à l’émergence de la firme globale dans le cadre d’une mutation du capitalisme mais […] exige de prendre en compte d’autres paramètres comme la dimension culturelle », comme le suggère Cynthia Ghorra-Gobin (2007), alors l’attractivité touristique ou encore le rayonnement culturel viennent élargir le champ des villes « qui comptent ». La géographe propose de qualifier une ville de « mondiale »– par différence avec « globale » –si elle est connue à l’échelle mondiale, exerce un pouvoir d’attraction et d’influence en raison de son patrimoine historique, des flux touristiques qu’elle accueille, etc. Selon cette définition, Paris, New York, Los Angeles ou Londres cumuleraient les statuts « mondial » et « global », quand d’autres villes, comme Rome ou Venise, seraient seulement « mondiales ». Cette dimension culturelle de la métropolisation fait sens dans le contexte actuel de marchandisation croissante du secteur culturel et patrimonial et d’essor du tourisme.

Enfin, un autre élément porte sur la pertinence même du « tout métropole » dans l’approche des sciences sociales et économiques et plus encore dans les cénacles internationaux (OCDE, Union européenne…). L’accent mis sur la place des métropoles dans l’économie mondiale et nationale tend à oblitérer la complexité et la diversité des formes du développement productif, dont témoignent par exemple les districts industriels italiens ou indiens, fondés sur la proximité de très petites, petites et moyennes entreprises interagissant à l’échelle locale et compétitifs sur la scène globale. La question générale posée par le fait métropolitain est donc aussi celle d’une lecture normative qui tend à attribuer à la métropole le monopole de l’innovation, alors que d’autres formes de production, parfois plus sociales qu’économiques, présentes dans d’autres contextes territoriaux, peuvent être masquées par cette « obsession métropolitaine » (Gilli, 2015).