MONARCHIE

La nation souveraine

Comment se posait le problème ? Le monarque ne peut se concevoir que comme souverain. Il y avait d'ailleurs normalement confusion entre les termes, et le mot de souverain avait servi au roi pour combattre les grands féodaux qui ne pouvaient se prétendre souverains et pour affirmer la spécificité du monarque en face de tous les autres pouvoirs. Souverain qualifiait la situation de celui qui ne dépendait de personne. Ainsi, le roi de France s'était affirmé également souverain en face de l'empereur du Saint Empire. Mais les petits princes qui étaient arrivés à ne dépendre de personne étaient eux aussi qualifiés de souverains ; ainsi le prince de Bidache était-il souverain. Et, réciproquement, il apparaissait que le souverain ne pouvait être qu'un monarque. Il y avait ainsi bien des difficultés d'interprétation pour la qualification politique des républiques oligarchiques, comme celles de Venise ou des Pays-Bas. Assurément, au point de vue doctrinal, on pouvait distinguer le prince et le souverain. Saint Thomas d'Aquin en avait élaboré toute la construction. Mais, en fait, cela paraissait presque incompréhensible. Qu'allait-il dès lors arriver si l'on était résolu à formuler et à appliquer une tout autre doctrine de la souveraineté, bien moins centrée sur la concentration et l'indépendance du pouvoir que sur la source de ce pouvoir et dissociant radicalement le monarque et le souverain ? Comment pourrait-on concilier l'acceptation, le maintien de la monarchie et l'affirmation que le souverain était un autre que le roi ? Tel est le problème auquel la construction de la monarchie constitutionnelle a tenté de répondre.

Il s'agissait d'expliquer comment le système monarchique pouvait fonctionner avec un roi non souverain placé en face, explicitement ou implicitement, d'une souveraineté nationale. La source du pouvoir du roi, sa légitimité ne dérivent plus ni d'une relation spécifique avec Dieu ni d'une organisation intrinsèque de la monarchie (hérédité). Le roi n'existe en tant que tel que par la volonté, la décision du peuple. Cela se manifeste dans le fait « constitution ».

Auparavant, le roi était soumis à des règles, aux lois fondamentales de la monarchie, établies à titre coutumier, mais dont l'origine était souvent une décision (réelle ou hypothétique) d'un roi, qui avait ensuite été réitérée, puis assurée par le temps. C'est la coutume de la monarchie qui faisait la loi pour le roi. Avec le système constitutionnel, on assiste à un triple changement : la règle constitutionnelle est maintenant établie par la nation, selon des formes variées, mais exprimant toujours une « volonté » extérieure à celle du roi. Cette règle constitutionnelle est exprimée dans un texte ; c'est-à-dire qu'elle est une œuvre volontaire, consciente, explicite. Elle n'est pas livrée aux hasards de l'histoire et de l'usage. Enfin, la constitution tend à être rationnelle, c'est-à-dire que l'on essaie de donner au pouvoir un fondement raisonné, on essaie de formuler des règles claires et dictées par la raison, on essaie de réglementer, de prévoir toutes les questions qui pourraient se poser et de construire un système cohérent satisfaisant au point de vue rationnel : telle est la construction opposée aux lois fondamentales.

De façon explicite ou non, on peut dire que le système de la monarchie constitutionnelle repose sur les éléments suivants. La nation est considérée comme un corps d'associés vivant sous une loi commune. Le roi fait partie de la nation. Il ne s'identifie pas à l'État. Il doit être soumis à la volonté de la nation. Il représente temporairement, on ira jusqu'à dire accidentellement, l' État et, de toute façon, cet État ne peut s'imposer à la nation ; il doit en être seulement l'expression, car c'est la nation qui détient la souveraineté. Puisqu'elle est souveraine, la nation n'est soumise à aucune limite. Le gouvernement n'a donc aucune souveraineté ; il remplit une simple fonction qu'il tient de la nation. Et, de ce fait, n'est légitime que le gouvernement qui repose sur cette souveraineté de la nation. Dès lors, les membres de la nation ne peuvent plus être considérés comme des sujets : citoyens, ils participent à la souveraineté, chacun est souverain pour sa part. Il n'y a plus de relation directe « sujet-roi » : le roi n'a littéralement rien à faire avec les sujets. En tant que membres du corps souverain, les citoyens ont des droits sur lesquels le roi ne peut rien, et c'est l'existence de ces droits qui leur assure la protection contre les abus et l'arbitraire des autorités.

Constitution et absolutisme de l'État

Cette doctrine de la souveraineté nationale soulevait une importante question, celle de savoir comment la concilier avec la prérogative royale ? Car, enfin, on ne pouvait empêcher que le roi eût un statut spécial, qu'il ne fût effectivement pas nommé par le peuple, qu'il ne se situât pas à égalité avec des députés, qu'il profitât d'une tradition du pouvoir... Y aurait-il deux souverainetés ? Cela semblait à la fois impossible et presque inévitable. Ou bien une souveraineté absolue et une souveraineté partielle ? Ou bien la seule souveraineté populaire à laquelle le roi serait soumis ? C'est dans ce sens que l'on s'orientait. Il devait seulement être reconnu au roi un ensemble de prérogatives. L'instrument de la relation entre le nouveau pouvoir souverain et le roi devait être la constitution. On en venait à la distinction entre pouvoir constituant et pouvoir constitué, tous deux émanant de la souveraineté nationale. La constitution devait être la règle imposée par la nation à l'exercice du pouvoir par le gouvernement.

Mais, cette doctrine s'élaborant peu à peu, il est possible de discerner deux contradictions. Tout d'abord, une telle notion de la souveraineté entraînait, dès le départ, une certaine confusion. En effet, le mouvement révolutionnaire (celui de 1789) était orienté dans le sens de la liberté. Mais seul l'absolutisme monarchique était visé en tant qu'obstacle à la liberté. Il apparaissait que la disparition de cet absolutisme introduirait au siècle de la liberté. On n'avait absolument pas vu que la notion de souveraineté populaire ne diminuait en rien l'absolutisme de l'État. Celui-ci exprimant la souveraineté du peuple, qui est totale et absolue, peut parfaitement être absolu. Si bien que, avec une monarchie constitutionnelle, où le pouvoir du prince était limité parce que l'on se méfiait de lui et qu'il y avait contradiction entre l'ancien souverain et le nouveau, on accédait à un régime plus libéral qu'avec un régime démocratique reposant directement sur la souveraineté populaire, sans contradiction et sans défiance. C'est en effet ce qui s'est produit.

La seconde difficulté tient au fait suivant : la doctrine de la souveraineté populaire impliquait que la constitution fût élaborée selon un processus rationnel, conscient, volontaire. La constitution était un texte clairement ordonné, par opposition aux règles coutumières toujours confuses. Or, dans les régimes de monarchie constitutionnelle, nous pouvons distinguer trois types : la monarchie anglaise, la monarchie française de 1790 à 1792, la monarchie française de 1815 à 1848. Seule la seconde a obéi au modèle d'une constitution rationnelle, claire, systématique ; mais le régime n'a pas fonctionné. Au contraire, les deux autres expériences qui ont eu une certaine durée ont été le produit d'un lent travail coutumier, d'une élaboration de règles à partir de pratiques, par exemple pour le parlementarisme français en face de la monarchie. Par conséquent, ce n'est pas le fait d'une constitution claire et rationnelle qui caractérise vraiment la monarchie constitutionnelle, mais plutôt la conception globale de la monarchie ainsi que la contradiction entre la monarchie et un pouvoir souverain différencié.

La monarchie constitutionnelle anglaise

Pour comprendre comment s'établit cette monarchie, il est nécessaire de rappeler quelques caractères du monde anglais avant le xvi^e siècle. D'une part, la féodalité ne joue pas le même rôle qu'ailleurs et l'opposition entre noblesse et bourgeoisie est à peu près nulle. Le Parlement, dès le xii^e siècle, ne s'est pas divisé en trois ordres mais en deux Chambres qui « conjuguent involontairement les forces des squires et des puissances montantes de la marchandise et de la robe » (G. Durand). Mais, surtout, la conception de la loi (le droit ou law) est essentielle. Elle n'est pas l'expression d'une volonté souveraine, mais la juxtaposition d'une série de précédents, de sentences d'équité prononcées dans des cas concrets, et fournissant aux juges mais aussi aux représentants du roi et au roi lui-même des références pour prendre de nouvelles décisions. Cet ensemble avait été plus ou moins unifié au xii^e siècle sous le nom de common law, mais sans modifier sa substance et son mode de formation. Ainsi, la law n'est pas l'expression de la volonté du souverain, du monarque. Quand le roi légifère, il le fait par de nouvelles sentences qui s'adaptent à la coutume. Cette law est par conséquent extérieure au roi qui y est soumis et qui ne peut la violer. Elle émane du pouvoir judiciaire qui représente lui-même le peuple, sans aucune théorie de représentation, de délégation des pouvoirs ni de monarchie constitutionnelle.

Ministres et Parlement

Au xviii^e siècle, du fait de l'extension constante de la compétence des Communes, on peut dire que la monarchie anglaise est devenue décisivement constitutionnelle, sous la forme d'une monarchie parlementaire. Le Parlement a progressivement acquis une certaine compétence législative. Il pouvait donc être nécessaire de compléter et de réformer la common law, mais comme celle-ci est issue du peuple, ce travail aussi doit émaner de la nation. Ce sera le Parlement qui pourra décider des nouvelles « lois » composant la statute law, avec initiative de la Chambre des communes et sanction royale.

Au point de vue politique, c'est encore une série de pratiques et de procédures qui vont assurer l'intervention du Parlement. D'un côté, les parlementaires ne peuvent certes intervenir dans la politique concrète, mais ils peuvent attaquer sur le plan pénal les ministres du roi devant la Chambre des lords, instituée en Haute cour, et par la procédure de l'impeachment. Or, l'exploitation de cette possibilité introduira en réalité une responsabilité politique. Le ministre qui apprend que les Communes ont l'intention de l'attaquer préfère généralement donner sa démission. Et cela fut confirmé, en 1641, par la « Grande Remontrance » qui pose le principe que le roi ne doit s'entourer que de conseillers auxquels le Parlement pourrait donner sa confiance.

Dans cette croissance ininterrompue de l'importance du Parlement, le facteur de la continuité allait jouer un rôle décisif. En principe, au xvi^e siècle, le Parlement se réunit pour des sessions plus ou moins longues sur convocation et selon la décision du roi. Mais l'habitude veut que le roi ne laisse pas s'écouler un trop long délai sans rassembler le Parlement. Le Bill of rights de 1689 pose le principe de fréquentes réunions et, en 1715, le bill de septennalité établit une véritable permanence du Parlement, avec la possibilité pour le roi d'interrompre la législature et de prononcer la dissolution : la situation s'est donc renversée. Or, cette permanence signifiait en réalité la naissance d'une tradition parlementaire. Les Communes ne sont plus une simple chambre d'enregistrement, avec possibilité de rejet des décisions royales. Elles prennent l'initiative, rédigeant des projets, bills, que le roi n'a plus qu'à promulguer. Pour ce faire, elles étudient les questions politiques ou administratives de façon technique, en commissions. Puis les Communes siègent indépendamment du roi, et seules ; le monarque aura dès lors un représentant à la Chambre, le speaker, qui sera une sorte de « ministre chargé des relations avec les Communes ». Mais il change progressivement de rôle ; il est gagné par l'indépendance des Communes et, dans la relation avec le roi, il devient fréquemment le défenseur des droits de la Chambre. « Au xviii^e siècle, il est le gardien respecté des usages of house, et, donc, de l'indépendance de la représentation nationale » (G. Durand). Ainsi, la Chambre des communes avait acquis à la fois indépendance et compétence en face du souverain.

Il reste toutefois un dernier élément à souligner pour l'achèvement de cette monarchie constitutionnelle. Il existait au xvii^e siècle un Cabinet Council qui était un comité restreint au sein du Privy Council, formé des conseillers les plus proches du roi. Or, au xviii^e siècle, va se produire une double transformation, toujours sous la pression de la Chambre des communes. C'est tout d'abord l'« obligation pratique » de choisir le cabinet au sein du parti majoritaire des Communes. La formation du cabinet sera dès lors à la charge du leader du parti majoritaire : cela produit une relation étroite entre la majorité parlementaire et l'exécutif et permet la seconde transformation, à savoir le contrôle des membres du cabinet par le Parlement. Cette croissance de l'influence du Parlement fut rendue possible par l'absence des souverains (les « Hanovriens », George I^er et George II [1714-1760], ne résidaient pas à Londres et laissèrent en fait au cabinet la charge des affaires publiques) et par la victoire des whigs, partisans de la suprématie des Communes sur la Couronne.

La monarchie constitutionnelle française (1790-1792)

La formation d'un nouveau type de monarchie en Angleterre avait intéressé, séduit un grand nombre de penseurs politiques, surtout en France, et l'on ne peut qu'évoquer Montesquieu. Mais le tempérament intellectuel français avait conduit à rationaliser et à normaliser un régime qui s'était formé de façon pragmatique. D'une expérience progressivement acquise on faisait un système, et c'est ce système qui fut appelé monarchie constitutionnelle . L'Assemblée constituante essaya de mettre sur pied un régime rationnellement conçu et organisé qui correspondît à la théorie. Mais il faut distinguer deux périodes.

De juin 1789 à septembre 1791, la Constitution n'est pas encore promulguée, le régime qui s'établit est un régime de fait. Il comporte deux pouvoirs, le roi et l'Assemblée, dont les rapports et les compétences sont établis par la pratique seule. Le principe monarchique subsiste, car on estime que la monarchie est la seule forme possible de gouvernement pour une grande nation. Le roi est, le 4 août, proclamé « Restaurateur de la liberté française ». Il cesse d'être roi de France et devient roi des Français ce qui implique qu'il n'est plus roi absolu, qu'il ne détient plus la souveraineté, mais qu'il est le premier des Français composant la nation. Il est soumis à la loi et ne règne plus que par la loi. Quand il ne commande pas au nom de la loi, il ne peut exiger d'obéissance. L'État repose sur la loi. La personne du roi est inviolable, mais il lui reste peu de pouvoirs réels. Il n'a plus de pouvoir législatif. Il est chargé dans le système constitutionnel de représenter l'élément de continuité de l'État en face des assemblées qui en sont l'élément variable ; il a un rôle d'adaptation. L'Assemblée exerce le pouvoir constituant, le pouvoir législatif, dirige la politique et exerce un contrôle sur le pouvoir exécutif. Il y a donc une sorte de contrôle réciproque des deux pouvoirs.

De septembre 1791 à août 1792, c'est la période d'application de la Constitution. Cette Constitution posait le principe de la souveraineté nationale tout en maintenant la monarchie. Le roi devenait le délégué de la nation, une sorte de premier fonctionnaire. Il représente pleinement la nation à l'extérieur, moins nettement à l'intérieur, et il peut perdre son pouvoir en cas d'opposition avec la nation. Cette monarchie constitutionnelle impliquait la séparation des pouvoirs, dont la signification était d'ailleurs assez imprécise. Le premier pouvoir est assumé par une Chambre, l'Assemblée législative, qui a l'initiative et le vote des lois ; le roi peut seulement indiquer les questions sur lesquelles il aimerait voir établir une loi. Mais, pour que la décision de l'Assemblée, ou décret, devienne une loi, il faut qu'elle soit revêtue de la sanction royale. Le roi peut y opposer le veto, disposition qui provoquera la crise permanente, puis l'effondrement du régime. L'Assemblée participe à l'exécutif, car elle vote le contingent militaire par exemple, mais n'a pas de pouvoirs politiques. En principe, ceux-ci reviennent au roi, qui détient le pouvoir exécutif. La monarchie est héréditaire ; le roi est inviolable, irresponsable, mais peut éventuellement être déchu. Ses pouvoirs sont minutieusement énumérés et contrôlés. Il est aidé dans ses fonctions par des ministres qu'il choisit et révoque et qui ne doivent pas être députés. Les ministres travaillent isolément, donc ne forment pas un cabinet, et doivent rendre des comptes à l'Assemblée. Celle-ci peut déclarer au roi que ses ministres ont perdu la confiance de la nation, mais elle ne peut directement les révoquer. Telle est l'expression de ce régime de monarchie constitutionnelle qui dura un peu moins d'un an.

Le régime constitutionnel scandinave

En Scandinavie, le système de monarchie constitutionnelle qui s'établit est marqué à la fois par l'imitation de la pratique anglaise et par l'influence directe du système français.

En Suède, tout avait commencé par un coup de force. À la mort de Charles XII, en 1718, la Diète, composée des représentants des quatre ordres, élut une reine, hors de l'ordre successoral normal. Cette reine dut accepter une constitution en 1719 ; la Suède devenait une république dont le roi était président. La Diète exerçait le pouvoir législatif et désignait un Comité secret pour le pouvoir exécutif. Le roi désignait un Sénat et devait se soumettre aux décisions de la majorité. Ce régime fut impuissant à cause de la lutte des partis dont beaucoup cherchaient leurs appuis à l'étranger. Ce fut l'« ère de la liberté », mais, en 1772, appuyé sur le peuple et les soldats, le nouveau roi, Gustave III, établit un régime de « despotisme éclairé ». Il réalise un certain nombre de réformes importantes (Acte d'union et de sécurité, 1789), en particulier en accordant à tous les Suédois l'égalité des droits et aux paysans la liberté. La noblesse, reprenant le pouvoir après l'assassinat du roi, maintint ces réformes, mais s'orienta de nouveau vers un régime de monarchie constitutionnelle. Finalement, selon la Constitution de 1809, inspirée par la France, la monarchie est héréditaire, le roi exerce le pouvoir exécutif et nomme un Conseil d'État ; il ne peut prendre de décision valable qu'en présence d'au moins trois conseillers. Une loi constitutionnelle de 1866 transforma les États généraux, composés des quatre ordres, en un Riksdag, composé de deux Chambres élues. Ce Parlement exerce le pouvoir législatif et, en cas de vacance du trône, peut élire un souverain pris dans une nouvelle dynastie. Il vote les impôts et nomme un certain nombre de comités pour contrôler certains aspects de l'exercice du pouvoir exécutif.

En Norvège, c'est la Constitution de 1814 qui établit la monarchie constitutionnelle : elle est inspirée de la Constitution française de 1791. La Diète constituante avait élu le roi qui fut bien obligé d'accepter cette Constitution. Le roi n'a en face du pouvoir législatif qu'un veto suspensif et ne peut dissoudre l'Assemblée. Celle-ci, le Storting, élue au suffrage censitaire, détient tout le pouvoir législatif. Le roi est irresponsable et exerce le pouvoir exécutif, mais ses ministres et conseillers sont responsables devant le Storting et peuvent être mis en accusation. Ce régime, très libéral en réalité, fonctionna normalement pendant tout le xix^e siècle.

La monarchie constitutionnelle française (1815-1848)

Il est très difficile ici de parler vraiment de monarchie constitutionnelle puisque précisément, à la Restauration, sera refusé le mot même de constitution et qu'on lui opposera celui de charte, c'est-à-dire un acte accordé par le roi au peuple. C'est une concession du roi et non pas l'expression de la souveraineté populaire imposée au roi. Mais, en réalité, malgré les prétentions de Charles X à un retour à la monarchie absolue, le système reste fortement marqué par ce qui avait été affirmé sans cesse depuis 1789 et par le modèle anglais.

Cependant trois éléments font qu'il est possible de parler de monarchie constitutionnelle.

En premier lieu, l'État est soumis au droit. Le monarque peut « donner » la charte, il n'empêche que maintenant l'organisation de l'État ne dépend plus de la coutume, et le roi ne saurait plus être considéré comme la source de la souveraineté. Le pouvoir est tenu de respecter le droit formulé par l'organe législatif. Le roi accordant une charte prétendait faire un acte libre ; en réalité, c'était une concession imposée par les événements et traduisant une transaction. Le caractère unilatéral de la charte était une simple apparence ; c'était un contrat liant le roi à la nation. Les limites tracées à l'exercice du pouvoir, les règles s'imposant à l'État sont bien le résultat de la pression de la nation. Quoique concédée par le roi, la Charte de 1814 ne pouvait être abrogée par lui. La Charte de 1830 consacrera officiellement cette idée d'une « charte-contrat ». De plus, dès la rédaction de celle de 1815, il y a eu collaboration entre les commissaires du roi et l'opinion ; la Charte devient une œuvre collective reflétant les besoins ressentis par le pays. Cela sera plus net encore en 1830. Il n'est plus question d'un principe monarchique dominant la Charte ; le roi devient l'égal des autres pouvoirs prévus par cette Charte. Mais, bien plus, le roi ne peut ni désobéir à la Charte ni la modifier. On évolue ainsi progressivement de la charte-contrat à l'idée d'une constitution, représentant une volonté de la nation, et que le roi qui l'a accordée ne peut modifier. Bien entendu, en 1830, on ne reconnaît pas le pouvoir constituant de la nation, mais, en réalité, l'analyse de l'idée de charte révèle que même le pouvoir monarchique de droit divin – celui de Louis XVIII – ou absolu – celui de Charles X – ne peut plus se passer d'une règle éminente de l'État équivalant à une constitution.

Le second aspect de cette monarchie constitutionnelle est la formation progressive, coutumière du parlementarisme. La période de 1815 à 1830 est caractérisée par un conflit constant entre le pouvoir du roi qui s'affirme souverain héréditaire et le pouvoir parlementaire qui affirme représenter la souveraineté nationale. Mais, pragmatiquement, on arrive à un « gouvernement à l'anglaise ». Le gouvernement parlementaire est un mécanisme complexe qui n'a pas été créé rationnellement d'un seul coup, mais dont les éléments ont été rassemblés peu à peu. Ainsi, le roi, irresponsable et habilité à dissoudre la Chambre, voit son rôle réduit à l'égard du gouvernement ; il reste comme régulateur du gouvernement. C'est celui-ci qui est le vrai détenteur du pouvoir exécutif. Au début, les ministres étaient séparés et n'avaient pas à répondre devant la Chambre. Puis, par des voies diverses (adresses, pétitions, discussions des lois), les Chambres vont conquérir patiemment des moyens de contrôle sur les ministres. Lorsque les Chambres, par le refus total de leur concours, rendaient le gouvernement impossible, le roi était amené à retirer leur fonction aux ministres. Ainsi se crée peu à peu une sorte de règle parlementaire. De même, on en vient à considérer que les ministres forment un tout, un cabinet, et qu'il y a une certaine homogénéité, puis une solidarité entre eux ; dès lors, le Parlement a un pouvoir effectif de contrôle sur l'ensemble de l'exécutif.

Enfin, un autre aspect essentiel de la monarchie constitutionnelle tient dans la séparation des pouvoirs. La Charte de 1814 établit une séparation assez différente de celle de 1791. En effet, il est surtout prévu un système de collaboration plutôt que d'isolement des pouvoirs. À la vérité, le pouvoir judiciaire a disparu et dépend de l'exécutif. Mais le pouvoir législatif se trouve partagé entre le roi et les deux Chambres. Le roi a l'initiative des lois que les Chambres sont appelées à voter, mais les chambres peuvent provoquer l'initiative royale. Elles ont également le droit d'amendement. Les ministres, nommés par le roi, peuvent être membres de l'une des deux Chambres, ce qui assure un certain dialogue entre l'exécutif et les Chambres, et c'est sur cette base que se développera le contrôle des ministres par les Chambres. Malgré la réaction de Charles X, le système constitutionnel s'affermit, et il ne faut pas oublier qu'en 1830 ce sont les deux Chambres qui votèrent une résolution proclamant la vacance du trône et appelèrent à régner Louis-Philippe d'Orléans.