PARLEMENT

Les causes

La transformation des conditions de la politique a commencé il y a environ un demi-siècle par l'accession des masses à la vie publique. Le vote des femmes, à lui seul, a doublé le nombre des électeurs. De grands pays où l'on ne votait pas, ou bien encore où le suffrage était restreint, pratiquent maintenant le suffrage universel. Ce mouvement s'est accompagné de la découverte de nouveaux moyens de diffusion des informations de tout genre, bientôt utilisés par les propagandes. Le public apprend désormais ce qui peut influencer ses conditions de vie immédiates ou à long terme en même temps et quelquefois avant ses représentants. Malheureusement, il arrive que cette information soit orientée.

On assiste d'autre part dans tous les pays, peut-être en partie à cause de l'« impact » de ces nouveaux moyens de connaissance, à une personnalisation du pouvoir qui met en évidence l'homme ou l'équipe qui aspirent à diriger la nation et qui relègue dans l'ombre le groupe plus nombreux mais moins homogène des représentants des circonscriptions. Ce phénomène engendre à son tour le « fait majoritaire », car l'homme ou l'équipe au pouvoir obtiennent aisément que les électeurs peuplent les assemblées d'élus qui coopéreront avec eux sans les gêner. La chose est évidente dans les pays où il n'y a qu'un parti ; elle l'est aussi en Grande-Bretagne, où le bipartisme règne, mais où le corps électoral désigne en même temps une majorité et un chef de gouvernement ; elle l'est également dans une moindre mesure en France, pays aux partis multiples, au moins depuis l'application de la Constitution de 1958.

Dans un autre ordre d'idées, le gouvernement de nations de plus en plus étendues et de plus en plus peuplées exige une prévision à long terme et une planification s'étendant sur plusieurs années, qui, une fois décidée, ne laisse plus guère d'initiative pendant la durée d'application du plan. La nécessité d'investissements à long terme, le développement de la bureaucratie inévitable pour faire jouer les nombreux rouages d'un État moderne, développement générateur de traitements, de salaires et d'indemnités de tous ordres, le jeu des lois sociales qui s'étend automatiquement par le seul accroissement de la démographie, tous ces éléments nouveaux font qu'au moment du débat budgétaire, les parlementaires s'aperçoivent qu'ils n'ont plus qu'une marge infime de discussion et que l'essentiel des masses de dépenses – qu'il faut bien équilibrer par les ressources – échappe à leur décision. L'importance croissante de l'informatique ne pourra que restreindre davantage leur pouvoir.

Enfin, la complexité des affaires que l'on ne peut plus désormais résoudre qu'à coup de statistiques et de théories dont l'application se soucie peu de l'individu amène l'avènement du « technicien », qualifié ici de « bureaucrate » et là de « technocrate », mais qui partout veut imposer sa solution au nom de l'efficacité.

Les effets

Ces divers aspects de la transformation de la vie publique produisent des résultats cumulatifs. S'agissant de l'élaboration de la loi, le parlementaire s'aperçoit que le projet dont il est saisi se présente comme un « paquet tout prêt » dont il lui est impossible de modifier la composition au-delà de la limite que le gouvernement s'est réservée pour paraître consentir une maigre concession aux demandes émanant des membres de sa majorité. Certains parlements, aux sessions rares et brèves, ne font figure que de chambres d'approbation ou d'enregistrement ; les autres sentent, petit à petit, toute initiative réelle leur échapper.

En matière de contrôle, il faut noter une exception remarquable : celle du Congrès des États-Unis où le mode de renouvellement des assemblées et le système électoral produisent des Congrès dont la majorité peut être différente de celle qui a élu le président. Cette situation est inconfortable pour l'administration, mais elle est très favorable au contrôle parlementaire qui s'exerce notamment par les commissions publiques d'enquête (hearings) et par la faculté qu'a le Sénat de refuser son approbation à la nomination des membres de la Cour suprême et d'un certain nombre de hauts fonctionnaires. Mais dans les assemblées dominées par le fait majoritaire, surtout dans celles où un seul parti détient la majorité absolue, les parlementaires sont trop liés à l'exécutif pour chercher à l'embarrasser. Et les ministres, trop sûrs de ne courir aucun risque, se comportent davantage en secrétaires généraux de leurs administrations, en s'en faisant les porte-parole inconditionnels, qu'en chefs chargés d'y faire passer le « souffle démocratique » transmis par le Parlement.

Enfin, dans le domaine de l'information, on voit trop de ministres dévoiler dans une conférence de presse largement diffusée par la radio ou la télévision les mesures qui feront l'objet de projets de loi dont le Parlement ne sera saisi que le lendemain. On les entend même répondre aux questions posées par les journalistes ou par de simples auditeurs, alors qu'ils se rendent à regret devant les assemblées pour écouter les demandes, plus pertinentes et fondées sur une meilleure connaissance des affaires, qui émanent de la représentation nationale.

On ne s'étonnera donc pas que le public se désintéresse des débats parlementaires et que les membres des assemblées eux-mêmes s'interrogent sur la portée de leur mandat car ils ont le sentiment de n'avoir plus de prise réelle sur les décisions politiques et législatives. Par un curieux paradoxe, les électeurs sont de plus en plus exigeants quant à la présence de leurs mandataires dans leurs circonscriptions aux moindres événements de la vie locale ; et, poussés par la nécessité de conserver la majorité en face d'oppositions qui ne trouvent plus à s'exprimer dans les assemblées, les parlementaires se comportent plus en candidats continuels qu'en représentants en place. Un député français pouvait dire il y a quelque temps à la tribune : « Nous sommes devenus des super-assistantes sociales et des conseils juridiques. »

Les remèdes ?

Cette situation préoccupe tous les praticiens de la politique dans les divers pays. L'Union interparlementaire, qui réunit chaque année des membres de plus de cinquante parlements, s'en est alarmée ; des solutions ont été avancées çà et là. On propose d'associer davantage les parlementaires au travail préparatoire de la législation. Mais l'opinion d'une assemblée n'a de valeur que si elle est collective, et la présence de ses membres à titre individuel dans tel comité ministériel aboutirait très vite à une fâcheuse confusion des pouvoirs. Mieux vaudrait instituer sur chaque législation projetée un débat d'orientation préparé dans des commissions parlementaires où un large accès serait réservé aux représentants de l'administration, débat qui établirait des principes auxquels la rédaction des projets devrait se conformer.

En matière de contrôle, la multiplication des hearings, de plus larges possibilités d'initiative réservées aux représentants de l'opposition, l'obligation faite aux membres des gouvernements de réserver leurs explications aux assemblées et de leur fournir des réponses sérieuses, nombreuses et rapides, pourraient freiner le processus de dégradation que l'on a exposé. Mais il est certain que l'institution même est en cause, tout au moins telle qu'elle a fonctionné depuis environ deux siècles. Certes, il n'est pas une constitution qui voudra priver le mode de gouvernement qu'elle établira du précieux paravent d'un parlement représentatif ; mais les citoyens ne se contenteront pas nécessairement d'assemblées sans pouvoirs. Et plus que des remèdes partiels, cette perspective appelle sans doute une véritable reconversion de l'institution. C'est la question la plus importante que la science politique ait actuellement à résoudre.