POLICE EN FRANCE DE LA LIBÉRATION À NOS JOURS

De nouveaux acteurs : polices municipales et sécurité privée

Depuis les années 1980, on a assisté à la résurgence des polices municipales et au développement de la sécurité privée, selon des chronologies parallèles, en trois temps : celui de la controverse (décennie de 1980), puis celui de la reconnaissance (décennie de 1990) et, finalement, celui de la coopération avec les polices d’État.

La loi de 1941 sur l’étatisation des polices des villes de plus de dix mille habitants n’avait laissé subsister que des lambeaux de police municipale dans les petites villes et les campagnes. Le déclin des gardes champêtres s’est poursuivi : alors qu’ils étaient vingt mille en 1950, ils n’étaient plus que mille huit cents en 2009. Au contraire, après une longue stagnation, les policiers municipaux, qui n’étaient plus que trois mille en 1960, voient leurs effectifs atteindre près de vingt mille agents dans les années 2010, soit environ 10 p. 100 des policiers et gendarmes en uniforme, et ils sont désormais présents dans près d’une commune sur dix. Toutefois, seules une dizaine de villes disposent de plus de cent policiers municipaux. Quatre régions se taillent la part du lion : Provence-Alpes-Côte d’Azur, Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Occitanie.

Cette montée en puissance, toute relative, des polices municipales a d’abord été très controversée, tant la conception régalienne de la fonction policière s’était imposée dans les esprits, frappant d’illégitimité toute intervention communale dans ce domaine, d’autant que les premières initiatives avaient été prises au début des années 1980 par des municipalités de droite, pour pallier les carences réelles ou alléguées du gouvernement de gauche alors aux affaires. L’hostilité envers ces mesures ne s’est atténuée que très progressivement, mais au fil des alternances politiques et des nombreux rapports officiels et projets de loi qui se succédèrent de 1985 à 1999, on a perçu un changement de ton. À partir des années 1990, les polices municipales sont progressivement reconnues comme contribuant localement au dispositif global de sécurité, mais dans un rôle subordonné qui vise à soulager les polices nationales de tâches secondaires. Cette reconnaissance s’est faite au prix d’un encadrement croissant des pouvoirs municipaux par l’État, au point qu’on a pu y voir une forme d’étatisation rampante. Toutefois, au cours des années 1990, s’est engagée une troisième phase qui correspond à une nouvelle montée en puissance des polices municipales, encouragée cette fois par un État central soucieux de rationalisation et d’économies budgétaires. Dorénavant mieux formées, mieux équipées, les polices municipales ont vu leurs attributions s’élargir, leurs tâches se diversifier et leur compétence territoriale s’étendre aux communautés de communes.

Le développement de la sécurité privée a suivi une trajectoire analogue à celle des polices municipales : on est ainsi passé de la franche dénonciation à la régulation, puis à la reconnaissance à part entière, sans que toutefois ce secteur ne parvienne à acquérir le même degré de légitimité que les polices municipales. C’est en 1983 qu’apparaît la première législation d’ensemble d’un secteur jusqu’alors très peu régulé, en dépit d’une réputation de tout temps détestable, fixant les conditions de recrutement des personnels, les types de prestations autorisées et leurs conditions d’exercice. En 1995, la sécurité privée et les polices municipales sont reconnues en tant qu’acteurs de la sécurité générale. En pratique, il s’agit d’une sorte de gestion indirecte, l’État se réservant toujours un rôle de prescription, de contrôle et d’intervention en cas d’incident.

La refonte des polices d’État

La réforme structurelle la plus marquante des dernières décennies est sans conteste le transfert de la gendarmerie du ministère de la Défense vers celui de l’Intérieur, réalisé progressivement et avec beaucoup d’opiniâtreté de 2002 à 2009. Ce transfert est facilité par un certain « désamour » des armées pour la gendarmerie, surtout à la suite de divers mouvements revendicatifs, en 1989 puis en 2001. Réclamé de longue date par des syndicats de police hostiles au dualisme, mais rejeté in petto par de nombreux officiers de l’Arme, ce rapprochement constitue un tournant dans l’histoire des polices françaises, lequel est loin d’avoir livré toutes ses conséquences.

La plus visible concerne le déploiement géographique des deux forces. Les gouvernements successifs se sont efforcés depuis le début des années 1980, mais avec une vigueur et un succès variables, de rationaliser la répartition géographique de la police et de la gendarmerie, dont les zones de compétence ne correspondaient plus à la division traditionnelle entre ville et campagne, du fait de l’urbanisation croissante des périphéries urbaines. Cette redéfinition territoriale s’est longtemps heurtée à la résistance des collectivités locales comme des agents concernés, et n’a pu être parachevée qu’une fois police et gendarmerie nationales réunies sous l’autorité commune du ministère de l’Intérieur, après 2009. Dorénavant, le mot d’ordre est celui de « police d’agglomération » : les principaux centres urbains et leur périphérie sont confiés à la vigilance de la police nationale, tandis que les zones plus rurales, leurs villages et leurs villes sont placés sous la responsabilité de la gendarmerie nationale. Dans cette perspective, la compétence de la préfecture de police de Paris a été étendue aux trois départements limitrophes.

La refonte du dispositif policier de l’État ne se limite pas à la réorganisation territoriale de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Elle concerne également la mutualisation progressive de leurs fonctions de support (marchés d’équipement, maintenance, opérations immobilières, systèmes d’information, etc.), ainsi que de diverses missions (coopération internationale, offices centraux de police judiciaire, renseignement, forces d’intervention), dont la réalisation est inégale et s’étalera, pour certaines, sur plus d’une décennie. On cherche aussi à favoriser des échanges de personnels entre elles.

Le poids de l’Europe

Les policiers ont toujours rêvé de pouvoir poursuivre criminels, assassins et voleurs sans être obligés de s’arrêter aux frontières, au-delà desquelles se réfugiaient ces derniers. Si la création d’Interpol (1923), qui regroupe désormais cent quatre-vingt-huit pays, a marqué une étape décisive dans ce domaine, cette organisation, contrairement à une idée répandue, ne constitue nullement une police internationale avec ses propres agents, mais un réseau de polices nationales destiné à favoriser l’échange d’informations et l’entraide dans les enquêtes de police.

Sur le plan européen, les questions de police et de justice n’ont été intégrées aux compétences communautaires qu’ à partir du traité de Maastricht (1992). Le développement le plus décisif dans ce domaine résulte de l’initiative du Benelux, de l’Allemagne et de la France, qui ont conclu en 1985, à Schengen, un traité ouvrant la voie à la suppression des contrôles aux frontières communes. Complété à plusieurs reprises, rejoint par la plupart des autres pays de l’Union européenne (UE) ainsi que par les pays nordiques partenaires de l’UE et intégré dans les traités communs, ce dispositif organise la disparition des frontières internes à l’espace concerné, les modalités de contrôle aux points d’entrée dans la zone Schengen (frontières « extérieures », c’est-à-dire avec des pays non membres de l’espace Schengen, aéroports et ports situés en zone Schengen), l’assistance mutuelle, le développement bilatéral de la coopération frontalière, le droit d’observation (filature) et de poursuite transfrontalière, l’échange d’officiers de liaison et, surtout, la création d’un système commun d’information, le Système d’information Schengen (SIS). Un nouveau traité, signé à Prüm (Allemagne) en 2005 par la Belgique, l’Allemagne, l’Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l’Autriche, renforce encore ces coopérations.

Un pas supplémentaire a été franchi avec l’établissement, par le traité de Maastricht, d’un Office européen de police (Europol) chargé de gérer un système d’échange d’informations relatives au terrorisme, au trafic de drogue et à « d’autres formes graves de criminalité internationale ». L’agence s’est lentement mise en place jusqu’à la fin des années 1990 ; elle a connu un développement rapide après 2009.

La question du contrôle des frontières communautaires est un autre domaine de coopération. Dans un premier temps, cette coopération a surtout concerné les douanes des différents pays, mais elle a progressivement pris son autonomie. À partir de 1993 et avec la disparition des frontières intérieures à l’UE, on a assisté à un renforcement de cette intégration européenne – qui a conduit, en 2004-2005, à l’établissement d’une agence spécifique, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (Frontex). Cette agence n’est ni une police européenne des frontières, ni une administration douanière européenne : elle a pour mission de coordonner et d’appuyer les agences nationales, d’organiser des actions conjointes et, le cas échéant, de porter assistance aux pays membres en cas de crise, grâce à une force d’intervention rapide formée de contingents européens. Depuis sa création, son domaine d’intervention a été principalement maritime, et sa mission principale est de lutter contre l’immigration illégale en provenance d’Afrique ou d’Asie.

Le système policier français du début du xxi^e siècle présente donc une configuration sensiblement différente de ce qu’il était jusqu’au milieu des années 1970. On a assisté à la mise en place progressive d’un système policier à deux niveaux, police nationale et gendarmerie intervenant pour les événements importants, le maintien de l’ordre et le traitement des affaires judiciaires, tout en laissant de plus en plus aux polices municipales les missions ordinaires de voie publique, et à la sécurité privée les espaces commerciaux ou d’habitat, les grands événements privés et les commerces à risque. Le niveau supérieur a lui-même été profondément réorganisé, avec la réunion sous une autorité unique des deux principales forces de police, la rationalisation de leur répartition géographique, la mutualisation croissante de leurs moyens et la centralisation accrue de la police de la région parisienne, ainsi que la montée en puissance de la douane. Si on se garde bien jusqu’ici de remettre officiellement en cause le statut militaire des gendarmes, on met néanmoins en place les bases d’une possible unification future des polices d’État, qui correspondrait à la tendance générale en Europe, où le dualisme policier est en net recul, ne subsistant plus aujourd’hui que dans les pays latins : France, Italie, Espagne et Portugal.