Le territoire et ses avatars

La Pologne est l'État d'Europe qui, après la Seconde Guerre mondiale, a subi les modifications les plus profondes, dans son assise et ses frontières, dans sa population et son économie. Démembrée en 1939 selon les clauses du Pacte germano-soviétique, la Pologne renaît en 1945 après l'une des plus effroyables occupations de son histoire (le chiffre total des disparitions dépasse six millions d'hommes dont plus de trois millions de Juifs). Dans le cadre des accords de Yalta et de Potsdam, elle subit une translation d'est en ouest. Repoussée de 225 kilomètres vers l'ouest, la Pologne perd les confins orientaux (180 136 km²), incorporés à l'URSS, à l'est de la ligne du Bug, du district de Wilno au nord, aux Carpates au sud, y compris la Volhynie et la ville de Lwów (Lituanie, Biélorussie, Ukraine). En revanche, elle gagne au nord et à l'ouest des territoires enlevés à l'Allemagne (104 680 km²), la partie méridionale de l'ex-Prusse orientale, la ville libre de Gdańsk (Dantzig), les territoires occidentaux de la Poméranie à la Silésie, jusqu'à la ligne Oder-Neisse (Odra-Nysa).

Cette réorganisation de l'assise territoriale s'accompagne d'un gigantesque transfert de population et de peuples. Plus de trois millions et demi d'Allemands furent expulsés des territoires « recouvrés » que les Polonais « rapatriés » des territoires cédés à l'URSS contribuèrent à repeupler. Restaurée en tant qu'État, remodelée dans sa configuration, renouvelée dans sa composition ethnique devenue homogène, la Pologne est placée dans la zone d'influence soviétique et doit construire son intégration territoriale dans le contexte géopolitique de l'ordre bipolaire. Au lendemain de la chute du communisme, en 1989, les frontières du territoire de l'État polonais ont été reconnues par ses voisins, l'Allemagne unifiée (selon le traité du 14 novembre 1990) et les États successeurs de l'Union soviétique.

De forme compacte, le territoire polonais dispose d'une façade maritime, longue de 440 kilomètres, sur la mer Baltique, entre les embouchures de l'Oder et de la Vistule. Les frontières terrestres s'allongent sur plus de 3 504 kilomètres, à l'ouest avec l'Allemagne, la frontière suit la ligne Oder-Neisse (467 km), au sud avec la République tchèque (790 km) elle est fixée par le massif des Sudètes, tandis que les Carpates séparent la Pologne de la Slovaquie (541 km). Au nord-est et à l'est, à l'exception de la frontière avec la Lituanie (103 km), les frontières avec l'enclave russe de Kaliningrad (210 km), la Biélorussie ou Belarus (418 km) et l'Ukraine (535 km) coïncident avec les frontières orientales de l'Union européenne dont la Pologne est devenue membre en mai 2004. Les changements géostratégiques, intervenus au début des années 1990, ont profondément modifié la position du territoire polonais entouré de nouveaux voisins.

Un plat pays

Le terme « pole », d'où vient le nom de Pologne, signifie le champ et le plat pays en polonais. Plus des neuf dixièmes du territoire s'étendent à moins de 300 mètres d'altitude sur des espaces plats et monotones parcourus par les grands fleuves de la Vistule et de l'Oder, entre Carpates et massif de Bohême au sud, littoral de la Baltique au nord. Le climat présente des traits océaniques dégradés par une altération continentale croissante vers l'est, marquée par des amplitudes thermiques plus fortes, des hivers plus froids et plus enneigés, des précipitations estivales plus abondantes. Les différenciations climatiques introduisent une relative diversité des écosystèmes au sein des grands ensembles topographiques qui s'ordonnent en bandes parallèles à l'axe montagneux formant la frontière méridionale.

Vers une décroissance de la population

Le nombre des habitants est le même au début des années 2010 qu'en 1990. Jusqu'à cette date, la croissance démographique reposait sur un excédent naturel des naissances sur les décès, compensant ainsi un solde migratoire déficitaire. Depuis lors, cet excédent n'a cessé de se réduire pour devenir négatif à partir de 1999. Le recul de la fécondité, qui s'est fortement accentué, ne permet plus d'assurer le remplacement des générations. Zone d'émigration traditionnelle, y compris sous le régime communiste, la Pologne a connu un infléchissement des flux migratoires, les départs étant en recul et les arrivées en progression. Les migrations temporaires de travail vers les pays voisins membres de l'Union européenne se sont développées, tandis qu'un flux de travailleurs clandestins originaires d'Europe orientale alimente l'économie informelle. Les effets de l’afflux de réfugiés ukrainiens – principalement des femmes et des enfants –, dû à l’invasion de l’Ukraine par la Russie à partir de février 2022, ne sont pas pris en compte dans ce paragraphe.

La population, d'une densité moyenne de 122 habitants au kilomètre carré, est inégalement répartie sur le territoire. Une zone de peuplement dense s'étend sur le piémont méridional, regroupant 36,7 % de la population et atteignant ses valeurs les plus fortes en Silésie (384 hab./km²) et en Petite-Pologne. Au centre du pays, la Mazovie autour de Varsovie, la région de Łódý et la Grande-Pologne concentrent 29 % de la population. Les densités décroissent en direction du nord, présentant les valeurs les plus faibles, inférieures de moitié à la moyenne nationale au nord-est en Podlachie et en Warmie-Mazurie, au nord-ouest en Poméranie.

Le taux d'urbanisation qui n'a cessé de progresser durant la période communiste, passant de 39 % en 1950 à 61 % en 1988, est resté stable depuis lors. Si les agglomérations urbaines continuent à polariser la croissance démographique, le peuplement se diffuse au profit de larges couronnes périurbaines autour des principales métropoles telles que Varsovie, Cracovie, Poznań, Bydgoszcz, Toruń, Gdańsk, Szczecin ; tandis que les périphéries rurales, en particulier dans la Pologne orientale, se dépeuplent. Un processus de vieillissement (14 % de la population a plus de 65 ans en 2009) qui tend à s'accentuer, affecte plus particulièrement cette dernière région.

Une transition économique en demi-teinte

En une vingtaine d'années, le pays a accompli une remarquable mutation économique, en démantelant le système de planification centralisée et en construisant les bases d'une économie de marché. En 1989, lorsque l'économie polonaise engage sa transition, les réformes déjà mises en œuvre sont étendues à la libération des prix, à l'ouverture des échanges extérieurs, à la libéralisation du secteur privé et à l'amorce de privatisations. Cependant, dans le contexte d'une situation dégradée par de graves déséquilibres macroéconomiques, le nouveau gouvernement non communiste (Mazowiecki) issu de l'opposition démocratique met en œuvre une stratégie de stabilisation macroéconomique, qualifiée de « thérapie de choc » et associée à son concepteur, le ministre de l'Économie Leszek Balcerowicz. La politique de rigueur adoptée provoque la contraction de la demande et la chute de la production agricole et industrielle. L'expérience est interrompue après seize mois pour juguler les effets néfastes de la récession.

La reprise, amorcée en 1992, est consolidée à partir de 1994, au lendemain d'un changement de majorité gouvernementale. Le redressement de l'économie est spectaculaire, entre 1994 et 1997, avec un taux de croissance du PIB de l'ordre de 6 % par an, une reprise de la production industrielle et une progression de l'emploi. La restructuration du secteur bancaire, impulsée par l'État et la Banque centrale en 1993, est achevée en 1996, avec la constitution de grands groupes (Pekao SA et Handlowy), respectivement privatisés en 1997 et 1998. La privatisation du secteur industriel progresse au coup par coup, par vente directe.

En 1997, le retour de Balcerowicz réactive le modèle initial de l'austérité et l'adoption d'une politique monétaire brutale se traduit par un ralentissement de la croissance économique et de l'emploi. Les privatisations sont relancées tandis que les réformes structurelles s'accélèrent dans les secteurs en difficulté (charbonnages, sidérurgie) et que les monopoles étatiques sont démantelés (électricité). Une avalanche de réformes administratives et sociales concernant les retraites, la fiscalité, les domaines de la santé et de l'éducation suscite le mécontentement, dans un climat social déjà tendu par la montée du chômage.

Le retour d'une majorité social-démocrate au gouvernement, en octobre 2001, a lieu dans une situation économique dégradée où la croissance du PIB tombe à 1 % en 2001 et 2002. Le programme d'inspiration libérale, destiné à favoriser le retour à la croissance, est suivi d'effets positifs à partir de 2003, avec un taux qui s'élève à 3,8 %. À la veille de son adhésion, l'économie polonaise converge vers les niveaux de référence de l'UE en ce qui concerne le taux d'inflation modéré (1,9 % en 2002, 0,8 % en 2003, 3 % en 2004) et les taux d'intérêt à long terme, tandis que le critère relatif au déficit des finances publiques s'avère plus difficile à respecter (9 % en 2001, 7 % en 2002 et 2003). Le bilan de la transition polonaise est donc en demi-teinte, avec une économie modernisée et une situation de crise sociale marquée par un taux de chômage qui a atteint 20 % au début des années 2000. Le déficit commercial chronique persiste en dépit d'une progression plus forte des exportations que des importations. La structure des échanges en valeur est caractéristique d'une économie industrielle développée, les produits manufacturés, les machines et les équipements de transport représentant plus des quatre cinquièmes des entrées comme des sorties.

L'agriculture, une modernisation différée

L'agriculture polonaise se caractérise par des traits structurels spécifiques, tels qu'une fragmentation foncière et une surcharge en main-d'œuvre, responsables d'une faible productivité.Au lendemain de la chute du régime communiste, les anciennes fermes d'État ont été liquidées et leurs biens mis en vente ou en location. Il en a résulté un chômage massif des anciens ouvriers agricoles dans les régions du Nord et de l'Ouest, où le secteur public était fortement représenté. Quant au secteur privé qui détient 92 % de la surface agricole utile, il est majoritairement constitué d'une masse de petits exploitants familiaux (au nombre de 1,9 million) qui avaient conservé la propriété de leurs terres pendant toute la période communiste. L'agriculture familiale est composée, d'une part, d'exploitations marchandes qui cherchent à élargir leur assise foncière et à se moderniser, d'autre part de petites exploitations de semi-subsistance en repli. Le processus de concentration foncière tend à renforcer la part des exploitations moyennes et grandes (plus de vingt hectares) ; mais la survie, largement assistée par les politiques sociales, des petites exploitations vivrières freine la mutation vers un modèle agricole professionnel. L'agriculture marchande est bien développée dans les régions centrales, de Poznañ à Łomza, tandis que l'emprise de la petite paysannerie s'étend dans le quart sud-est du pays. Le processus d'extensification de l'agriculture, caractérisé par le recul des superficies cultivées et ensemencées, la réduction de l'emploi des fertilisants, la simplification des systèmes de culture, le déclin du cheptel, en particulier bovin et ovin, s'est traduit par la baisse de la production agricole (de 12 % de 1990 à 2002). À l'exception de la production de blé et du cheptel porcin, toutes les branches de l'activité agricole ont décliné. En aval, les industries agroalimentaires et le secteur de la grande distribution ont été pénétrés et restructurés par les grands groupes internationaux.

La restructuration industrielle

Le secteur industriel a connu, dans les années 1990, une profonde réorganisation de ses fondements et de ses structures. Avec le passage à l'économie de marché, l'héritage d'une industrialisation lourde fondée sur d'abondantes ressources énergétiques et minières (charbon, lignite, cuivre, zinc, plomb, soufre, sel) et organisée sous la forme de grands combinats, a été remis en cause. L'extraction du charbon et du lignite, la sidérurgie, la production de soufre (Tarnobrzeg), les industries de l'armement ont vu leur activité se réduire fortement. Des pertes massives d'emploi ont également frappé les secteurs du textile, des cuirs, des métaux. De nouvelles branches, auparavant secondaires, notamment dans le secteur des biens de consommation, ont pris le relais pour soutenir un accroissement de la production industrielle de l'ordre de 75 % entre 1990 et 2002. Les changements structurels sont liés à l'essor des entreprises privées qui réalisent plus des quatre cinquièmes de la production, et à l'arrivée des investisseurs étrangers – européens et américains – qui ont racheté des entreprises d'État dans le cadre des privatisations, ou qui ont créé de nouvelles unités dans le cadre de stratégies d'intégration. Une partie souvent dominante de la production des unités relevant des firmes multinationales est destinée à l'exportation. L'importance du marché intérieur polonais constitue un autre facteur d'implantation. L'impact de cet afflux de capitaux, de technologies et de savoir-faire s'est révélé déterminant pour améliorer la productivité et renforcer la compétitivité du secteur de l'industrie qui, avec la construction, représente environ un tiers du PIB.

Les performances économiques régionales sont bien différenciées, des trajectoires de déclin coexistent avec des dynamiques de croissance, parfois à l'échelle d'une même région. Ainsi, en dépit des très lourdes restructurations des activités minières, sidérurgiques et chimiques, responsables de nombreux licenciements, la Pologne méridionale, de la Basse-Silésie à la Petite-Pologne, est parvenue à maintenir sa place de grande région industrialisée en attirant environ le tiers des investissements étrangers. L'implantation de constructeurs automobiles et des équipementiers dans les centres industriels de Katowice (Opel) de Gliwice (General Motors), de Wałbrzych (Toyota), de BielskoBiała et de Tychy (Fiat), figure parmi les principales opérations. En Pologne centrale, les voïvodies (régions) de Mazovie, de Łódý, de Couïavie-Poméranie et de Grande-Pologne ont capté les deux cinquièmes des investissements étrangers. Les zones métropolitaines de Varsovie, Wrocław, Poznań, Gdańsk, Bydgoszsz, Toruń, sont les grandes gagnantes en termes d'attractivité, en raison de la taille de leur marché de consommation, de leur accessibilité et de la présence d'une main-d'œuvre qualifiée. En revanche, les régions de l'est (Podlachie, Lublin) et du nord (Warmie-Mazurie), désavantagées par leur localisation et leurs structures socio-démographiques, n'attirent pas les investissements.

Les défis territoriaux

Après un demi-siècle d'économie planifiée, la recomposition territoriale s'annonce une tâche complexe et difficile. Le libre jeu des forces économiques opère une sélection des lieux d'un territoire qui porte l'empreinte durable des anciens partages et des déplacements successifs de frontières, mais aussi les stigmates du système d'économie planifiée. Le rattrapage en cours, qui impose une ample restructuration, s'avère territorialement différencié. Cinq régions sur les seize que compte le pays présentent un PIB par habitant supérieur à la moyenne nationale, en tête la Mazovie, suivie de la Silésie, de la Grande-Pologne, de la Poméranie et de la Basse-Silésie. Les trois régions des Basses-Carpates, de Lublin et de Podlachie, qui figurent en queue du classement, forment ce que l'on appelle le « mur de l'Est », à la frontière orientale. Le positionnement sur le gradient de modernité ouest-est a été réactivé par la diffusion des effets de l'ouverture économique, favorables à l'ouest, dans les régions situées à proximité des pays membres de l'UE, et défavorables à l'est, pour les régions au contact des nouveaux États voisins (Russie, Biélorussie, Ukraine).

L'asymétrie de développement économique qui oppose une partie occidentale plus urbanisée et industrialisée, mieux dotée en infrastructures, plus entreprenante et attractive, et une partie orientale restée rurale et agricole, vieillie par une dépopulation précoce et à l'économie stagnante, définit la trame de base sur laquelle de nouveaux contrastes sont apparus, notamment à l'échelle intra-régionale. La fracture villes-campagnes est aggravée par les effets des restructurations industrielles qui ont frappé en premier lieu les ouvriers-paysans (principalement dans le quart sud-est du pays), et par l'insuffisante diversification des activités économiques (services, tourisme) en milieu rural. De plus, la faible mobilité professionnelle et géographique des populations rurales ne permet pas le délestage du suremploi agricole, même si l'octroi d'un régime spécial de retraite et de protection sociale aux agriculteurs a amorti le choc social. Approfondies par l'impact de la transformation radicale qu'une approche libérale a laissées se creuser, les disparités territoriales risquent de porter atteinte à la cohésion économique et sociale.

Les enjeux de la régionalisation

Dans le cadre de la préparation à l'adhésion à l'UE, la Pologne avait engagé, en 1998, une réforme de son administration territoriale, accompagnée d'une recomposition du maillage politico-administratif. Poursuivant la décentralisation engagée par la réforme de l'autonomie locale en 1990, à l'échelon communal, cette deuxième étape a mis en place des collectivités territoriales aux niveaux supérieurs de la trame administrative. Le nouveau découpage comporte 2 478 communes (gmina), 314 districts (powiat) et 65 villes avec statut de powiat, et 16 voïvodies ou régions. L'établissement d'institutions territoriales décentralisées disposant de compétences et de moyens budgétaires doit permettre d'élaborer la conception et la programmation d'une politique d'aménagement dans le cadre d'un plan de soutien au développement régional. En renforçant la capacité institutionnelle des régions, Varsovie souhaitait bénéficier pleinement des fonds structurels européens d'un montant de plus de 12 milliards d'euros qui lui ont été alloués pour la période 2004-2006.

Outre la poursuite des restructurations dans les secteurs en crise, les aides du Fonds de cohésion sont destinées prioritairement à la modernisation du réseau des transports et à l'amélioration d'une situation environnementale dégradée. La Pologne dispose d'un réseau ferroviaire dense, mais qui doit être restructuré, et d'un réseau routier dont la médiocre qualité constitue un handicap pour la circulation et un danger pour la sécurité. Le développement récent et rapide de la motorisation, l'augmentation des flux routiers de passagers et de marchandises invitent à construire de nouvelles infrastructures, notamment autoroutières, et à rénover le réseau secondaire existant. Le schéma de développement prévoit la construction et l'achèvement de deux grands axes ouest-est (Berlin-Poznań-Varsovie-Brest et Dresde-Wrocław-Katowice-Cracovie-Rzeszów) et d'un axe nord-sud reliant la Silésie aux ports de Gdańsk et de Gdynia. Le trafic des trois ports de Szczecin, Gdańsk et Gdynia, sur la mer Baltique pâtit de la concurrence des ports allemands et baltes, et d'un hinterland au poids économique limité. L'amélioration des infrastructures de transport est rendue plus nécessaire par l'essor des échanges extérieurs.

Vingt ans après le changement de régime, alors que la dynamique de croissance n’était pas encore parvenue à masquer les faiblesses persistantes de l’économie (le niveau du PIB par habitant n’atteignait, en 2008, que 56 % de la moyenne européenne), la crise financière mondiale de 2008-2009 a lourdement pénalisé la Pologne : baisse des investissements étrangers et ralentissement généralisé de l’activité, notamment du secteur automobile, qui est un des pivots de l’industrie polonaise.