PRIMAUTÉ DU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
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La réaction de la Cour de justice de l’Union européenne aux résistances des juridictions nationales
Face à ces remises en cause du caractère absolu du principe de primauté du droit de l’Union, la Cour de justice de l’Union européenne semble avoir adopté deux stratégies, une d’apaisement ou de conciliation, l’autre plus offensive.
La recherche de conciliation par la neutralisation du principe de primauté
La stratégie de conciliation de la Cour de justice de l’Union européenne se traduit par l’évitement du recours au principe de primauté, celui-ci étant potentiellement conflictuel. Cette stratégie a pu prendre deux formes distinctes : d’une part le recours à l’interprétation conforme et d’autre part la négation du conflit normatif.
La technique de l’interprétation conforme est le fait, pour une juridiction confrontée à plusieurs interprétations possibles d’un texte, de choisir celle qui est la plus conforme à la norme supérieure (ici au droit de l’Union). Cette technique est parfois utilisée par la Cour de justice pour réduire la contradiction apparente entre deux normes issues des deux ordres juridiques (national et européen) en conciliant, lorsque cela est possible, leur contenu matériel. Ainsi, dans l’arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010, la Cour de justice a validé le mécanisme de la « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) introduit dans la Constitution de la Ve République en 2010 (réforme constitutionnelle de 2008). Sa compatibilité avec le droit de l’Union européenne avait en effet été soulevée par la Cour de cassation française. Dans cet arrêt de 2010, la Cour de justice se fonde sur une interprétation conciliatrice – suggérée par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État français – pour énoncer des réserves interprétatives permettant d’assurer la compatibilité du mécanisme français avec le droit de l’Union.
Quand elle opte pour la négation du conflit normatif, la Cour de justice choisit de nier l’existence d’un conflit entre les normes de droit internes (droits nationaux) et les normes européennes. Cela la dispense d’avoir recours au principe de primauté pour le résoudre. La Cour de justice a très tôt recouru à cette solution. Ainsi, dans l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft de 1970 déjà cité, elle avait jugé que « l’invocation d’atteintes aux droits fondamentaux tels qu’ils sont formulés par la Constitution d’un État membre ou aux principes de sa structure constitutionnelle ne saurait affecter la validité d’un acte de la Communauté ». Cependant, elle s’était empressée d’ajouter que les droits fondamentaux font « partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect ». Autrement dit, tout en déniant aux États membres la possibilité d’invoquer leur Constitution pour faire échec à une règle de droit communautaire, la Cour de justice avait accepté de recevoir les valeurs constitutionnelles fondamentales dans l’ordre juridique communautaire. La Cour de justice voulait ainsi désamorcer les potentialités conflictuelles du principe de primauté, qui ne s’applique que lorsque deux ordres juridiques distincts sont en cause.
La Cour de justice a ensuite tenté de réutiliser cette tactique en reprenant les réserves fondées sur la protection de l’identité constitutionnelle des États – à travers la clause de respect de « l’identité nationale des États membres » figurant à l’article 4, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne (TUE). Cette tactique est cependant difficile à dupliquer puisque, à la différence des droits fondamentaux qui sont des valeurs communes à tous les États membres, l’identité constitutionnelle est par nature spécifique à chacun d’entre eux. Cela rend inévitablement plus complexe la protection de celle-ci dans le cadre de l’ordre juridique de l’Union. En particulier, la notion d’« identité nationale » de l’article 4, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne ne recouvre pas exactement la notion d’« identité constitutionnelle », ce qui explique que les juridictions nationales revendiquent le pouvoir de dernier mot pour en assurer la garantie (Constantinesco, 2010), ce que la Cour de justice ne saurait accepter.
Le durcissement de l’arsenal répressif à l’égard des juridictions nationales
La neutralisation du principe de primauté n’étant pas toujours possible, la Cour de justice de l’Union européenne a développé une autre stratégie, plus répressive, à l’encontre des juridictions nationales récalcitrantes. La Cour de justice ne disposant pas du pouvoir d’annuler les décisions juridictionnelles nationales contraires à son interprétation du principe de primauté, elle a mobilisé plusieurs instruments contentieux destinés à les contraindre au respect de la primauté du droit de l’Union, garantie de son application effective et uniforme.
Le premier dispositif s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence Francovich et Bonifaci de 1991 déjà citée (arrêt dans lequel la Cour de justice avait jugé que les États membres doivent réparer les dommages causés aux particuliers par leurs violations du droit de l’Union). Par la suite, la Cour de justice a ajouté que ce principe de responsabilité était valable pour toute forme de violation du droit de l’Union par un État membre, quel que soit l’organe de l’État responsable du manquement. L’arrêt Köbler du 30 septembre 2003 en a tiré les conséquences : la Cour de justice a déclaré la jurisprudence Francovich et Bonifaci applicable aux juridictions nationales de dernier ressort, la violation du droit de l’Union pouvant aussi bien découler de l’inexécution de leur obligation de renvoi préjudiciel que de la méconnaissance manifeste de la jurisprudence de la Cour de justice. Ces juridictions constituant le dernier rempart contre l’application de normes contraires au droit communautaire, il était normal que toute défaillance de leur part soit sanctionnée au même titre que celles de l’administration ou du législateur.
La responsabilité des États membres – du fait de leurs juridictions – peut également être engagée devant la Cour de justice de l’Union européenne, dans le cadre du « recours en constatation de manquement ». Ce recours permet à la Cour de justice, saisie par la Commission européenne ou par un État membre, de reconnaître qu’un État a manqué à une de ses obligations tirées du droit de l’Union et de lui infliger, dans certains cas, des sanctions financières. Les traités ne définissant pas la notion de « manquement d’État », la Cour de justice en a donné une interprétation extensive, sanctionnant les manquements (par action ou omission) émanant de toute autorité publique – les organes judiciaires ne faisant pas exception. C’est ainsi que, dans le cadre d’un litige fiscal, la France a été condamnée, le 4 octobre 2018, du fait de la jurisprudence du Conseil d’État, alors que celui-ci avait refusé de saisir la Cour de justice d’un renvoi préjudiciel en interprétation. Autre exemple, le 9 juin 2021, la Commission européenne a annoncé avoir lancé une action en manquement contre l’Allemagne du fait de l’arrêt de la Cour fédérale constitutionnelle allemande du 5 mai 2020 déjà cité. La Commission a également déclaré avoir initié, le 22 décembre 2021, une procédure d’infraction contre la Pologne, du fait des décisions prises par le Tribunal constitutionnel de cet État, pour manquement aux principes généraux d’autonomie, de primauté, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’Union ainsi qu’au caractère contraignant des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne. Enfin, la Cour de justice a encore renforcé les outils à sa disposition en combinant sanctions financières et mesures provisoires. Dans une affaire mettant en cause, là encore, les réformes polonaises de la justice portant atteinte à l’indépendance et à la vie privée des magistrats, la Cour de justice a enjoint à la Pologne de suspendre l’exécution des mesures litigieuses, le temps qu’elle statue au fond sur l’existence du manquement. Prenant ensuite acte du fait que la Pologne n’avait pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à cette ordonnance, elle l’a condamnée en 2021 à payer une astreinte d’un montant de 1 million d’euros par jour, jusqu’au jour où lesdites mesures provisoires seraient prises.
Si certains ont pu voir dans le renforcement de cet arsenal répressif « l’amorce d’une mutation conduisant à considérer la Cour [de justice de l’Union européenne] comme un ultime degré de juridiction » (Ritleng, 2005), il n’en demeure pas moins que l’application effective du principe de primauté, dans lequel réside la « force d’autoréalisation du projet d’intégration » (Azoulai, Dubout, 2016) demeure tributaire du bon vouloir des juridictions nationales.
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Écrit par
- Gaelle MARTI : professeure de droit public, titulaire de la chaire européenne Jean Monnet, directrice du Centre d’études européennes, université Lyon-III-Jean-Moulin
Classification
Voir aussi
- ALLEMAGNE, droit et institutions
- JURIDICTIONS
- CEE (Communauté économique européenne)
- DROITS FONDAMENTAUX
- JUGES
- COMMISSION EUROPÉENNE ou COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
- COUR DE JUSTICE DE L'UNION EUROPÉENNE, anc. COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
- NORME JURIDIQUE
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- POLOGNE, histoire, de 1945 à nos jours
- FRANCE, droit et institutions
