PROHIBITION DE LA FORCE ARMÉE (DROIT INTERNATIONAL)

L’action menée sous l’égide du Conseil de sécurité

Le chapitre VII de la Charte des Nations unies donne compétence au Conseil de sécurité pour mener « au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales » (art. 42). Ces mesures « sont prises par tous les Membres des Nations unies ou certains d’entre eux, selon l’appréciation du Conseil » (art. 48), ce dernier pouvant « utilise[r], s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité » (chapitre VIII, art. 53). En pratique, le Conseil a plusieurs fois fait usage de cette possibilité, que ce soit lors de la guerre du Golfe (1991), des crises en Somalie (1992) ou en Haïti (1994), ou encore des conflits en Bosnie-Herzégovine (1992), au Rwanda (1994), en Libye (2011) et en Côte d’Ivoire (2011).

Si cette possibilité n’a jamais été mise en cause, trois types de débats sont apparus dans la pratique.

D’abord, on s’est demandé si les organisations régionales ne pourraient pas, exceptionnellement, agir sans l’autorisation du Conseil. Cette possibilité ne fait pas de doute lorsqu’une organisation intervient avec le consentement de l’État sur le territoire duquel a lieu l’intervention (comme c’est fréquemment le cas des opérations régionales de maintien de la paix, à l’instar de celle de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest [CEDEAO] au Liberia et en Sierra Leone dans les années 1990, ou en Gambie en 2017). Dans ce cas, on se retrouve dans l’hypothèse du consentement de l’État évoquée plus haut. De même, il est admis qu’une organisation interétatique puisse se fonder, conformément à son acte constitutif, sur un droit de légitime défense collective visant à mettre fin à une agression armée dont serait victime l’un de ses membres (comme l’a fait l’OTAN pour justifier son intervention en Afghanistan en soutien des États-Unis après les attaques du 11 septembre 2001). Cette hypothèse de la légitime défense sera plus précisément examinée plus bas. En revanche, s’il s’agit d’intervenir pour renverser un gouvernement à l’intérieur d’un État, l’article 53 de la Charte s’y oppose clairement puisqu’il précise qu’« aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité ». En pratique, et au-delà des deux situations qui viennent d’être mentionnées, on ne connaît aucun précédent dans lequel un organisme régional aurait prétendu pouvoir agir en ce sens sans autorisation du Conseil.

En revanche, qu’il s’agisse de l’intervention de l’OTAN en Yougoslavie en 1999 ou de la coalition menée par les États-Unis en Irak en 2003, certains États ont semblé « présumer »une autorisation du Conseil de sécurité à partir de résolutions qui n’en contenaient aucune. Ces arguments ont été rejetés par la majorité des États, non seulement en Afrique, en Asie et en Amérique latine (traditionnellement soucieux de défendre un principe de non-intervention qui protège leur souveraineté), mais aussi en Europe (y compris occidentale, en particulier à l’occasion de la guerre menée contre l’Irak, à laquelle la France avait tenté de s’opposer). Des critiques ont également été formulées par la doctrine. Dans une résolution de 2011 spécifiquement consacrée aux compétences du Conseil de sécurité dans le domaine du recours à la force, l’Institut de droit international indique : « Lorsqu’il autorise l’emploi de la force, le Conseil de sécurité précisera les objectifs, le champ d’application et les modalités de contrôle de toute mesure prise en application de cette autorisation » (« Problèmes actuels du recours à la force en droit international – L’autorisation du recours à la force par les Nations unies », résolution de Rhodes, 2011, art. 2). Il ne saurait donc être question de se fonder sur des termes vagues ou généraux du Conseil de sécurité, l’expression d’une « autorisation » d’employer « tous les moyens nécessaires » pour atteindre des objectifs définis étant requise avant toute intervention militaire se réclamant d’une approbation de l’ONU. Dans la même perspective, « l’absence de réaction du Conseil de sécurité à l’emploi de la force sans autorisation préalable, ou de sa condamnation par le Conseil, ne peut être interprétée comme une autorisation implicite ou ex post facto » (même résolution, art. 13). Ainsi, ce n’est pas parce que, pour des raisons politiques liées aux conditions de vote (notamment au veto reconnu aux cinq membres permanents), le Conseil n’a pas condamné une guerre que cette dernière peut être considérée comme implicitement approuvée.

Enfin, lorsqu’une autorisation est bel et bien accordée par le Conseil de sécurité de l’ONU, il va de soi que « les moyens choisis à cet effet doivent demeurer dans le cadre du mandat » (même résolution, art. 11). Cette précision a été opérée par l’Institut de droit international dans le contexte de la guerre menée par l’OTAN en Libye en 2011. Au cours de celle-ci, de nombreuses critiques ont reproché aux forces placées sous le commandement de l’OTAN d’avoir outrepassé le mandat conféré par le Conseil de sécurité dans sa résolution (résolution 1973 du 17 mars 2011). Celle-ci limitait en effet l’autorisation du Conseil de sécurité à des interventions menées dans un but humanitaire. Or plusieurs États sont allés au-delà, en allant jusqu’à soutenir les rebelles libyens et à renverser le régime du colonel Kadhafi. Un tel précédent a eu pour effet immédiat de dissuader les membres du Conseil de sécurité d’autoriser de nouvelles interventions, notamment dans le cadre de la guerre en Syrie, à partir de 2011. C’est en partie ce qui explique que les États intervenus dans ce contexte se soient tournés vers d’autres arguments dont, en particulier, celui de la légitime défense.