PROTECTIONNISME

L'analyse économique du protectionnisme en concurrence parfaite

Dans un système de concurrence pure et parfaite où il n'existe aucune économie d'échelle, une entreprise quelconque n'a pas le pouvoir d'agir sur les prix et le pays se soumet au système de prix mondial pour ses échanges avec le reste du monde. Le prélèvement d'un droit de douane, tout comme les restrictions quantitatives à l'importation ou les subventions à l'exportation engendrent alors une perte nette pour la collectivité.

L'analyse économique du protectionnisme en concurrence imparfaite

La théorie économique montre aussi, cependant, que le protectionnisme peut devenir bénéfique pour le pays qui le pratique, si l'on se trouve en concurrence imparfaite. Alors, en effet, un pays ou certaines firmes possèdent un pouvoir de marché et les mesures adoptées par l'État peuvent accroître ce pouvoir au détriment de l'étranger. Ces situations ont été analysées par la théorie du tarif optimal, puis, dans les années 1980, dans ce qu'il est convenu d'appeler le courant de la politique commerciale stratégique.

La politique commerciale stratégique

Comme la thèse du tarif optimal, le courant de la politique commerciale stratégique s'efforce de montrer que les interventions publiques sur le commerce du pays peuvent être source de gain pour la collectivité, à condition qu'il n'y ait pas de représailles. Ce courant s’intéresse non plus au pouvoir de marché du pays en tant que collectivité mais à la situation de deux entreprises en duopole sur un marché particulier, situées dans deux pays différents. Dans leur article de référence, James Brander et Barbara Spencer (1985) supposent que la stratégie de chacune est de maximiser son profit en considérant la production de l’autre comme invariable. On parle alors d’un duopole de Cournot, l’économiste français Antoine Augustin Cournot (1801-1877) ayant le premier étudié cette stratégie. Si l’État de l’un des deux pays subventionne son entreprise, l’autre restant passif, l’entreprise subventionnée peut accroître son profit et sa part de marché au détriment de l’autre, l’accroissement de sa production engendrant une baisse du coût unitaire. De ce fait, le gain de profit de l’entreprise peut dépasser le coût de la subvention pour les contribuables, ce qui correspond à un gain net pour le pays. Cet argument justifierait les politiques interventionnistes des États dans des secteurs où existent peu d’entreprises de grande taille, bénéficiant d’économies d’échelle, en particulier dans la haute technologie. L’exemple type est celui du consortium Airbus qui a réussi à devenir un leader international en aéronautique grâce, en partie, aux subventions des États européens. La doctrine défendue dans les années 1990 aux États-Unis par les tenants du commerce administré (managedtrade) selon laquelle, dans certaines branches (notamment l’aérospatiale), les aides gouvernementales sont indispensables, va dans le même sens que la politique commerciale stratégique.

Cette argumentation a été critiquée, car elle repose sur une stratégie particulière des firmes et sur une conception spécifique du rôle de l’État. En effet, dans le cas d’un duopole où chaque entreprise adopte une stratégie de prix, il est démontré que c’est la taxation des exportations de la firme, et non la subvention, qui permet au pays d’obtenir le bien-être maximum. Cette taxation accroît le prix pratiqué par la firme et réduit son profit car l’entreprise perd une partie de ses ventes. Mais le produit de la taxation – qui est redistribuée par l’État à la collectivité nationale – l’emporte sur la baisse du profit de la firme.

De plus il n’est pas certain que les États soient toujours à même de procéder aux choix judicieux en termes de secteurs à soutenir, comme en témoignent l’échec du plan Calcul (lancé en 1965) et le succès très relatif du Concorde en France. Enfin et surtout, ces analyses supposent la passivité des États étrangers, ce qui ne correspond pas à la réalité, marquée, en particulier au xxi^e siècle, par une surenchère de subventions aux exportations accordées par les États.

La protection de l'emploi peu qualifié dans les pays du Nord

L'ouverture des pays du Nord aux produits des pays émergents à partir des années 1970 est souvent considérée comme responsable de la désindustrialisation et du sous-emploi du travail peu qualifié dans les pays avancés. En fait, l'impact de cette ouverture sur l'évolution de l’emploi au Nord fait l’objet de débats, car deux autres facteurs sont à prendre en compte : le progrès technique qui remplace l’homme par la machine ; le changement des comportements de consommation qui donnent de plus en plus de place aux services par rapport aux biens manufacturés. Par ailleurs, la croissance rapide des pays en développement, due en grande partie à leur ouverture à partir des années 1990, a ouvert des débouchés aux productions des pays avancés dont ont profité leurs exportations, créatrices d’emplois au Nord.

L’évaluation de la responsabilité des trois facteurs – ouverture, progrès technique et demande de services – a fait l’objet de nombreuses études empiriques. La plupart d’entre elles révèlent qu’avant le début du xxi^e siècle l’ouverture n’était pas la cause première du déclin de l’emploi manufacturier dans les pays avancés. Néanmoins, dès les années 1970, dans certains secteurs plus exposés à la concurrence du Sud (textile, sidérurgie, électronique), les pays avancés mettent en place des barrières, hors de toute concertation dans le cadre du GATT. Le nombre d'enquêtes antidumping engagées par les États-Unis est ainsi passé de 286, entre 1974 et 1984, à 359 entre 1985 et 1992, et le même type d'évolution peut être observé pour les enquêtes antisubventions. Elles sont souvent suivies soit de droits compensateurs, soit d'accords de restrictions volontaires à l'exportation (RVE). L'UE adopte des mesures du même type, le plus souvent pour se prémunir du dumping pratiqué par les pays émergents, c’est-à-dire de ventes au-dessous des coûts de production, même si ceux-ci sont souvent difficiles à évaluer de l’extérieur. En ce qui concerne les années 2000, il est admis que l’émergence de la Chine et l’accélération des délocalisations sont en partie responsables de la désindustrialisation du Nord, surtout aux États-Unis. D’après David H. Autor, David Dorn et Gordon H. Hanson (2013), la croissance des importations américaines depuis la Chine entre 1990 et 2007 est la cause directe du quart du déclin global de leur emploi manufacturier. La guerre commerciale de Donald Trump menée contre la Chine en 2018 s’appuie sur l’argument que la désindustrialisation serait uniquement provoquée par la concurrence des produits chinois. La Chine répliquera et des droits de douane élevés sur une part très importante des marchandises en provenance de l’autre pays seront appliqués par les deux protagonistes en 2018 et 2019.

La protection de l'agriculture

Le secteur agricole présente des spécificités à l'origine d'actions protectionnistes. Le progrès technique y est plus faible que dans l'industrie, les revenus sont fluctuants à cause de l'instabilité des marchés et l'activité agricole possède des dimensions autres que productives. La santé publique, le cadre de vie, l'environnement, l'équilibre sociologique reposent en partie sur le type d'agriculture choisi. La Politique agricole commune (PAC) de l’UE se traduit, entre autres, par une distribution de subventions aux exportations, ce qui pèse sur les cours mondiaux, fausse le jeu de la concurrence et alimente les critiques de l’étranger à son encontre. En fait, l'UE est loin d’être la seule à apporter des aides élevées à son secteur agricole. Les États-Unis soutiennent également leur agriculture, principalement par des aides forfaitaires ou des prix garantis. En 2018, l’OCDE a montré qu’aux États-Unis l’aide par agriculteur était supérieure de 60 % à celle octroyée dans l’Union européenne, l’écart atteignant 180 % pour la Suisse et 260 % pour la Norvège. Les autres pays sont souvent au moins aussi interventionnistes que l’UE ou les États-Unis. Ainsi, en 2012, le soutien apporté par agriculteur par le Japon, la Suisse ou la Norvège dépasse très largement celui de l’UE et celui de la Chine en est proche. Pour répondre aux demandes réitérées des partenaires commerciaux, la PAC a été amendée au début du xxi^e siècle, le poids des subventions versées à l’agriculture européenne par rapport au revenu agricole passant de 30,8 % en 2005 à 19 % en 2012, selon l’OCDE. Les États-Unis ont également réduit leurs soutiens dans la même période. La crise de 2008 et surtout celle de la Covid-19 ont freiné ce mouvement, des aides d’urgence en faveur de l’agriculture devant être mises en œuvre par tous les pays. D’après l’OCDE, le soutien étatique total apporté à ce secteur a été multiplié par 2,4 entre 2000-2002 et 2019-2021. L’urgence climatique, devenue une préoccupation centrale des sociétés du xxi^e siècle, nécessite de repenser le modèle agricole, la question, pour chaque pays, étant de savoir comment concilier la limitation des gaz à effet de serre émis par l’activité agricole avec la nécessité de préserver le revenu des agriculteurs, tout en couvrant les besoins d’une population mondiale en croissance. Les politiques agricoles nationales vont de plus en plus résulter d’arbitrages étatiques entre demandes des lobbies agricoles, demandes des lobbies écologistes et pression des pays étrangers, dans la mesure où ces politiques interventionnistes perturbent le fonctionnement des marchés.

L'économie politique de la protection

L’économie politique de la protection considère que le niveau de protection d’un pays dépend des comportements de ceux qui demandent la protection, les citoyens par leur vote ou les lobbies, et de ceux qui prennent les décisions, les responsables politiques. Dans sa version initiale, l'économie politique de la protection se place dans un cadre simple, celui de la théorie des dotations factorielles. Selon celle-ci, l’augmentation du prix d’un bien, notamment en raison d’un droit de douane, fait croître la rémunération du facteur de production le plus utilisé par la branche. Si la branche utilise plutôt du travail, les salariés en profiteront, et si elle est très capitalistique les titulaires de revenus du capital en seront les bénéficiaires. Le choix du pays en termes de type de protection serait explicable à partir de ce cadre de référence. Wolfgang Mayer (1984) se place dans ces hypothèses et montre que, si un vote au suffrage universel était organisé concernant le droit de douane souhaité, le droit choisi par la majorité des votants serait celui de l'électeur médian en termes de capital possédé. Cet électeur médian étant, dans toutes les sociétés inégalitaires, peu doté en capital, il demandera que les branches très utilisatrices de travail soient protégées et tous les salariés bénéficieront d’une hausse de salaire. Les détenteurs de capital verront à l’inverse leur rémunération baisser.

Si l’on suppose que certains facteurs sont spécifiques, c’est-à-dire attachés à une branche et non mobiles entre branches, les effets de la protection sont différents. La protection d'une branche fait seulement croître le revenu des facteurs spécifiques de celle-ci et réduit celui des facteurs spécifiques des autres branches. Ce sont désormais les facteurs spécifiques qui possèdent des intérêts antinomiques. La politique commerciale souhaitée par les travailleurs qualifiés de l’aéronautique pourrait, par exemple, être contraire à celle souhaitée par les travailleurs qualifiés de la sidérurgie. En créant des lobbies, les facteurs feront pression sur le pouvoir politique pour obtenir, selon les cas, une protection ou une baisse de protection qui les avantage. Ronald Findlay et Stanislaw Wellisz (1982) supposent par exemple qu’existent deux lobbies, représentant chacun un facteur spécifique, la terre (dans l'agriculture) et le capital (dans l'industrie). Le lobby des propriétaires terriens est supposé être protectionniste, alors que celui des industriels est supposé être libre-échangiste. La protection de l'agriculture accroît les prix des biens agricoles par rapport aux prix des biens industriels, ce qui augmente la rente de la terre et abaisse l'intérêt du capital. Chaque lobby cherche à faire pression sur l’État pour obtenir une politique qui l’avantage. Mais ce lobbyingest coûteux pour les propriétaires terriens et pour les industriels. Le niveau de protection d'équilibre est le résultat d'un affrontement entre les deux lobbies,chacun d’entre eux visant à maximiser le revenu net du groupe qu’il représente, en partageant la force de travail du groupe entre les activités de production et celles de lobbying. On trouve un exemple de ce type de comportement déjà au début du xix^e siècle en Angleterre, lorsque les propriétaires terriens ont obtenu du Parlement des droits sur les importations de grains.

Dans ces thèses, l'État se contente d'entériner l'action des demandeurs de protection. Des approches postérieures, en particulier celle de Gene Grossman et Elhanan Helpman (1994), enrichissent l'analyse, en introduisant explicitement le comportement d'offre de protection de la part du gouvernement. Dans leur article, intitulé « Protection for sale » (« Protection à vendre »), les auteurs considèrent que leslobbies de branche demandent au gouvernement la protection à l’encontre des biens étrangers concurrents ou des subventions en faveur de leurs exportations et lui versent, en contrepartie, des contributions pour lui permettre de se faire réélire. Le gouvernement choisit la politique appliquée à chaque branche en arbitrant entre le soutien obtenu grâce aux contributions versées et le coût du protectionnisme qui pèse sur la collectivité. D’après les auteurs, le gouvernement trouve de cette façon une politique commerciale optimale, au sens où les contributions reçues lui permettent de se maintenir au pouvoir, le coût de la protection consentie par le gouvernement restant tolérable pour la collectivité.

Cependant, les études empiriques sur le comportement des lobbies montrent que, bien souvent, le lobbying n’est pas « donnant-donnant » comme le supposent ces analyses, mais informationnel : le gouvernement ne reçoit pas des sommes élevées pour orienter sa politique commerciale mais bénéficie d’informations utiles sur le secteur. Il y a donc bien une forme de contribution mais, en grande partie, non monétaire. Ainsi John Markus Hansen (1991) affirme, dans son étude de la politique agricole américaine en long terme (1918-1981), que les lobbies agricoles ont essentiellement un rôle informationnel. Kishore Gawande (2005) montre que les Polical Actions Comittees (PAC), lobbies agricoles puissants aux États-Unis, concentrent leurs contributions, dans la période 1991-2000, sur un petit nombre de membres du Congrès, considérés comme influents, et attribuent des sommes relativement modestes eu égard aux protections obtenues : entre 5 et 7 millions de dollars versés par l’ensemble des PAC à chaque élection. Cela tend à prouver que l’action des lobbies sur les choix de politique commerciale passe aussi par d’autres voies que celle des contributions monétaires.