RÉFUGIÉS

Le principe du non-refoulement

La règle, qualifiée de principe fondamental, du non-refoulement joue, dans le système international de protection des réfugiés, un rôle tout à fait important. Elle interdit, en effet, le renvoi d'une personne (y compris par la non-admission à la frontière) dans un État où sa vie et sa sécurité pourraient être en danger. À un quelconque degré, le non-refoulement implique l'admission de celui qui n'est encore qu'un demandeur d'asile sur le territoire de l'État auquel il demande refuge. Aucune protection ne peut réellement se concevoir sans cette dimension territoriale ou géographique, qui seule donne son sens à la protection juridique. Le non-refoulement est en quelque sorte le fondement même du système de protection. Il est inscrit à l'article 33 de la convention du 28 juillet 1951, qui le réserve normalement aux réfugiés. Si l'interprétation restrictive est possible, et a même été souvent utilisée, il est clair que le principe du non-refoulement doit être applicable au demandeur d'asile avant même qu'il ne bénéficie d'une décision positive d'éligibilité, sous peine de perdre une bonne partie de son efficacité. C'est ainsi, d'ailleurs, qu'il est compris par le Haut-Commissariat. Cette importance particulière du non-refoulement est nettement soulignée par le haut-commissaire et le comité exécutif qui ont, à plusieurs reprises, admis ou affirmé que le principe du non-refoulement constituait, ou était en voie de constituer, une norme impérative de droit international (jus cogens) au sens de la convention de Vienne sur le droit des traités, dotée en conséquence d'une valeur exceptionnelle.

Dans l'ensemble les États respectent le principe de non-refoulement, même s'il est toujours possible de relever des violations qui passent d'ailleurs rarement inaperçues. C'est là très certainement l'un des éléments les plus encourageants dans la situation actuelle, caractérisée le plus souvent par des retours en arrière mettant en cause les acquis les plus solides, tel l'asile, qui constitue cependant une tradition ancienne.

L'asile

L'asile, tel qu'il est actuellement conçu, est le produit d'une très longue histoire, mettant en avant les sentiments d'humanité les plus nobles appuyés par des considérations religieuses, morales, philosophiques et même politiques. Deux dimensions se combinent en lui, avec pour résultat un régime juridique passablement déconcertant pour le profane. Il y a d'abord, comme dans l'idée de non-refoulement, une dimension spatiale de l'asile qui implique en effet que la personne qui en bénéficie soit admise sur un territoire où sa vie et sa sécurité ne seront plus en danger. Mais à ce premier élément s'ajoute celui que constitue la protection que l'État s'engage à apporter à celui auquel il accorde l'asile. Cet engagement peut être très lourd, et on conçoit qu'un État ne s'y résolve que difficilement.

En fait, malgré la terminologie traditionnellement utilisée, il n'existe pas de droit d'asile, si l'on entend par là le droit qu'aurait une personne d'obtenir refuge et protection de la part d'un État déterminé. Il n'existe, selon les instruments internationaux en vigueur, que, d'une part, pour les individus, le droit de rechercher l'asile et éventuellement d'en bénéficier, d'autre part, pour les États, celui de l'accorder de façon discrétionnaire. Le droit d'asile n'est donc en aucune façon un droit à l'asile.

Cette perspective suppose toutefois que l'État auquel l'asile est demandé ait une pleine liberté de choix entre l'octroi et le refus de l'asile. Ce n'est pas toujours le cas. L'une des caractéristiques des flux actuels de réfugiés est qu'ils constituent un phénomène de masse regroupant plusieurs milliers d'individus, parfois même plusieurs millions. Or, précisément, dans de telles circonstances, il n'existe aucune alternative concevable et l'État (ou les États) voisin(s) de la source du flux est (sont) dans l'obligation pratique de recevoir la population déplacée. La question s'est alors posée de savoir si cette obligation de fait était également une obligation de droit. C'est de cette interrogation qu'est né le concept d'asile ou de refuge temporaire, associant l'obligation de recevoir la population qui le demande à un régime de protection plus restreint que celui qu'implique le concept d'asile lato sensu, avec cette conséquence que s'instaure une véritable division du travail (le « partage du fardeau ») entre pays de premier asile ou de refuge temporaire et pays offrant les solutions durables, telle la réinstallation. Si la tendance existe, en particulier depuis les événements de 1979 en Asie du Sud-Est, elle ne va pas sans crainte ou résistance. Certains redoutent, en effet, que l'on introduise dans le droit une possibilité de remise en cause des institutions les mieux établies, et d'abord de l'asile lui-même. Les États, poussés par une opinion publique prompte à la xénophobie, pourraient, en se satisfaisant du provisoire, s'exonérer de leurs obligations les plus contraignantes. Le risque existe, mais il est aussi permis de voir dans l'obligation d'asile ou de refuge temporaire un véritable progrès, ou, au minimum, la prolongation de l'obligation de non-refoulement visant à sauvegarder l'essentiel, c'est-à-dire la vie et la sécurité des demandeurs d'asile. Le débat est sur ce point loin d'être terminé.

Contenu de la protection

Il n'est pas possible d'aller ici au-delà d'une description sommaire de la protection accordée au réfugié, une fois la décision d'éligibilité acquise. L'idée générale qui l'inspire est de faire du réfugié un étranger privilégié dont le statut se rapproche de celui des nationaux, dans toute la mesure du possible, compte tenu de la responsabilité particulière de l'État d'asile à son égard.

C'est donc normalement la loi du pays d'asile qui réglera son statut personnel (mariage, filiation...) sous réserve des droits que le réfugié pourrait tenir d'une autre législation (convention de 1951, art. 12). Il a accès aux tribunaux plus facilement qu'un autre étranger (convention, art. 16). Les questions touchant à son logement doivent être réglées de façon au moins aussi favorable que celle qui est appliquée aux étrangers en général (convention, art. 21). Il en va de même pour ce qui est de l'accès au marché du travail (professions salariées, non salariées et libérales). En fait, le réfugié bénéficie presque d'une clause de l'étranger le plus favorisé.

Parfois, même, son statut le rapproche des nationaux du pays d'asile : pour ce qui est des charges fiscales, par exemple, il ne doit pas être exigé de lui plus que d'un national (convention, art. 29).

En outre, le réfugié est garanti contre certains risques. Il ne peut lui être reproché d'être entré illégalement sur le territoire du pays d'asile (convention, art. 31). Son expulsion est en principe entourée de garanties particulières (convention, art. 32).

Enfin, il peut attendre de l'État qui lui a accordé asile une « aide administrative » : lorsque l'exercice d'un droit requiert le concours d'une autorité administrative, le réfugié se retournera vers celle de l'État d'asile. Cette aide comporte notamment la fourniture de documents d'identité ou de titres de voyage.

On comprend dès lors ce qu'il faut bien appeler l'effet pervers du statut de réfugié. Parce qu'il fait de son bénéficiaire un étranger particulièrement privilégié, il est souvent réclamé par des personnes qui n'y ont pas droit mais en recherchent seulement les avantages, jetant ainsi la suspicion sur l'ensemble des demandeurs d'asile.