RELIGION Religion et État

Les anciens États juif et arabes

L'État juif de l'Ancien Testament, les premiers États arabes sont des États typiquement théocratiques. Aujourd'hui, on ne peut plus parler de théocratie dans l'État d'Israël, en ce que la Bible n'a plus immédiatement valeur de loi d'État, en ce que, par ailleurs, son autorité est désormais morale, culturelle, et non nécessairement religieuse. Dans les États arabes contemporains, il reste certainement des éléments marqués de théocratie.

La Chrétienté et les princes protestants

Dans les États chrétiens, la théocratie a existé également, mais sous une forme autre que dans l'État juif et les États arabes d'autrefois. C'est en effet le christianisme, on l'a déjà noté, qui a apporté au monde la distinction des ordres spirituel et temporel, si contraire à la tradition juive qu'a suivie ensuite le monde musulman, comme à la tradition de la Rome païenne. Autorités religieuses et civiles sont désormais distinctes, et l'Église laisse à l'État la responsabilité de l'ordre temporel. Mais les « matières mixtes » sont nombreuses où l'Église veut imposer à l'État ses lois ou ses directives. Les prétentions théocratiques de nombreux papes du Moyen Âge sont bien connues ; les souverains, du reste, n'étaient souvent pas très dociles ; les papes, alors, n'hésitaient pas à les excommunier, et à délier les fidèles sujets du prince du devoir d'obéissance à celui-ci. Cette indocilité des princes se manifeste d'ailleurs en des domaines bien circonscrits (problèmes des conflits entre les juridictions étatiques et ecclésiastiques, des impôts prélevés par l'État sur les biens de l'Église ou par l'Église sur les fidèles, etc.) ; en nombre d'autres matières, il n'y a pas de conflits, et le recours au bras séculier pour le châtiment des hérétiques en est un triste témoignage.

Dans les pays protestants, il ne saurait évidemment être question de cléricalisme, puisqu'il n'y a pas de clergé dans la religion réformée ; la théocratie peut pourtant se concevoir, sous la forme d'une soumission de l'État à la Bible, comme loi religieuse ; sans doute le principe du libre examen rend-il difficile la formulation en lois précises de ses exigences, mais un prince autoritaire peut imposer son interprétation personnelle. C'est bien un peu cela qui s'est passé, notamment à Genève, avec Calvin ; puis est venu le fractionnement du protestantisme, et la théocratie ne put plus guère être dès lors que sociologique.

Loi étatique et loi religieuse modernes

L'indiscipline des princes, puis l'avènement de la démocratie ont fait disparaître la théocratie et le cléricalisme tels que le Moyen Âge les a connus avec la Chrétienté. Ce n'est pas à dire que de nos jours, il n'y ait plus nulle part trace de subordination institutionnelle d'États à des Églises, sous des formes variées. La moins marquée, en Occident, a trait au mariage. On sait que l'Église catholique a une législation très précise concernant cette institution quant à ses formes, à ses conditions de validité, à sa dissolution. Tout cela est assez éloigné parfois des législations purement étatiques récentes, en particulier en ce qui concerne le divorce. Certains États ont une législation manifestement inspirée de celle de l'Église catholique. Mais, en outre, d'autres États acceptent explicitement, par convention concordataire ou dans leur droit interne (Brésil), la législation de l'Église catholique pour les fidèles de cette religion, décidant en particulier que le mariage religieux vaudra par lui-même mariage civil à certaines conditions. La loi étatique se dessaisit ainsi volontairement en faveur de la loi religieuse, pour une partie des citoyens (ce qui a pour effet de porter atteinte au principe selon lequel tous les citoyens sont soumis au même statut). Autre et moins remarquable est le système adopté par quelques législations internes (Italie par exemple) qui homologuent à certaines conditions la célébration du mariage devant le ministre d'un culte reconnu. Seule est ici en cause une question de forme. Dans la plupart des États musulmans, ce système des statuts personnels a une portée plus large : l'islam prévoit des règles particulières pour ses fidèles en un grand nombre de domaines ; d'autre part, il a admis, très rapidement, un principe de liberté de conscience en faveur des juifs et des chrétiens (les « gens du Livre ») en vertu duquel ceux-ci sont soumis à leur propre loi religieuse, et non au Coran. D'où est résulté, grâce en partie à l'intervention des puissances colonisatrices, le système des « communautés », les fidèles du judaïsme et du christianisme restant soumis à leur statut personnel, avec même, pour trancher les conflits concernant ce statut, leurs tribunaux propres. En 1954, l'Égypte a unifié les tribunaux, mais sans unifier les statuts personnels ; cette réforme a l'inconvénient pour les juifs et les chrétiens que leur droit est appliqué par des magistrats qui, musulmans pour la plupart, sont mal préparés à appliquer les droits juif ou chrétien. On trouve un système de statuts personnels comparable en Israël. Dans les pays arabes, sauf au Liban, les fidèles appartenant à une religion autre que l'islam sont en situation d'infériorité à divers égards. Un tel système sert mal l'unité nationale.

En divers pays, chrétiens ou musulmans, on peut également parler de théocratie sous une autre forme ; il arrive en effet que référence institutionnelle soit faite à la religion professée par l'État pour déterminer les exigences de ce que l'on peut appeler de manière large l'ordre public. C'était le cas dans l'Espagne franquiste, où, par exemple, selon le concordat de 1953, dans toutes les écoles l'enseignement devait être adapté aux principes du dogme et de la morale catholiques (indépendamment des cours d'instruction religieuse). En Colombie, au Panamá, la liberté des cultes non catholiques a pour limite les exigences de la morale chrétienne. La même tendance se rencontre dans divers États musulmans, en ce qui concerne les règles applicables à tous, au-delà par conséquent de ce qui concerne les statuts de communautés dont il vient d'être parlé. La Tunisie a bien modernisé, dans une large mesure, sa législation, abrogeant ou modifiant certaines règles traditionnelles coraniques, mais elle ne l'a fait que sous le couvert d'interprétation du Coran. La Syrie a voulu elle aussi se moderniser, et pour y parvenir a renoncé à professer officiellement l'islam, afin de n'être pas exposée à en violer certaines exigences ; elle a tout de même proclamé, en 1973, dans sa Constitution, son attachement à l'islam et fait du droit musulman la source principale de la législation. Théocratie assouplie, modernisée, par conséquent, théocratie tout de même, dans une large mesure. Ailleurs, l'évolution est plus lente ; dans un État strictement musulman, il arrive encore qu'un couple adultère subisse la peine de la lapidation, le juge qui prononce la peine jetant la première pierre, conformément aux prescriptions du Coran. La théocratie institutionnelle reste, dans l'ensemble des États, chose assez exceptionnelle, on le voit, et elle n'a pas l'ampleur qu'a revêtue au Moyen Âge la théocratie pontificale. Contre celle-ci, les États ont rapidement réagi.

Les origines

La tendance des États à dominer les Églises et à limiter leur influence par des mesures légales est fort ancienne. On la voit apparaître en Occident avec l'empereur Constantin. Devenu chrétien, celui-ci se dit « évêque du dehors » et, à ce titre, s'arroge en matière religieuse un rôle et des droits qui servent ses intérêts politiques, temporels par conséquent. Son lointain successeur Charlemagne fait de même. Au Moyen Âge, ce fut la Chrétienté, dont on vient de parler, avec les prétentions théocratiques des papes. Mais, dès l'éveil des nationalités, les princes firent tous leurs efforts pour secouer le joug de l'Église, et même mettre celle-ci sous leurs ordres. Ils n'eurent guère de peine à trouver théologiens et légistes pour justifier leurs prétentions ; les Français s'illustrèrent particulièrement dans cette politique, d'où le nom de gallicanisme qu'on lui donne traditionnellement ; on sait l'attitude de Louis XIV et l'appui qu'il trouva auprès de Bossuet. Mais, sous des formes plus ou moins différentes, la tendance fut générale ; en Autriche, l'empereur Joseph II se rendit célèbre par son zèle à réglementer toutes sortes de détails de la vie religieuse ; ce qui lui valut d'être appelé par Frédéric II « mon frère le sacristain ».

La Constitution civile du clergé des premières années de la Révolution française est fortement influencée par le gallicanisme ; la séparation décidée par la Convention reste très marquée de défiance envers l'Église catholique. Mais c'est avec Bonaparte, dans le concordat de 1801, et dans les Articles organiques qu'il lui annexa unilatéralement et qui, eux, visent également les deux cultes protestants puis, un peu plus tard, le culte israélite, que l'on retrouve, aggravée s'il est possible, la tradition gallicane. Nomination des évêques par le chef de l'État, interdiction pour eux de sortir du territoire de leur diocèse sans la permission du Premier consul, exigence d'une autorisation gouvernementale pour la publication et l'exécution des bulles et autres décisions de la cour de Rome, obligation de conformer l'enseignement des séminaires à la doctrine (très authentiquement gallicane) de la Déclaration du clergé de 1682, serment, imposé aux évêques, de fidélité au gouvernement avec obligation, s'ils apprennent que « quelque chose se trame au préjudice de l'État, de le faire savoir au gouvernement », procédure d'«  appel comme d'abus », reprise de l'Ancien Régime, permettant au gouvernement de sanctionner diverses infractions, parfois mal définies, commises par les ministres du culte dans l'exercice de leurs fonctions (et aussi, théoriquement et inversement, les attentats contre la liberté des cultes), limitations sévères à la liberté des congrégations religieuses, telles sont quelques-unes des tracasseries au moyen desquelles Bonaparte entend mettre les Églises, l'Église catholique en particulier, à sa botte. À diverses reprises, au cours du xix^e siècle, la politique religieuse de la France fut marquée de gallicanisme.

Les formes présentes

En divers pays d'Europe, vers la fin du xix^e siècle, la mainmise sur les Églises, l'Église catholique en particulier, fut tentée, avec plus ou moins de bonheur et de violence, par divers gouvernements : Espagne, Italie, Autriche, Allemagne connurent des incidents, des luttes dont le Kulturkampf de Bismarck donne un exemple particulièrement spectaculaire.

La Suisse a connu son « Kulturkampf » et sa Constitution fédérale, qui a été élaborée en 1874, peu après le I^er concile du Vatican, contient diverses mesures d'inspiration gallicane ; les plus graves sont contenues dans les articles 51 et 52, par lesquels sont interdits l'accès au territoire, pour les jésuites, et la fondation de nouveaux couvents, pour les religieux en général. Ces mesures ont empêché la Confédération de ratifier, en 1950, la Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme. Mais elles ont été abrogées par référendum (« votation ») en 1973 et la ratification de la Convention a eu lieu en 1974. Durant l'ère socialiste en Europe de l'Est, le régime des cultes était orienté dans le sens d'un contrôle très strict, très gallican, des Églises.

En Amérique latine, on trouve dans diverses constitutions, anciennes mais toujours en vigueur, ou même récentes, des règles proches de celles qui sont formulées par le concordat de 1801 et les Articles organiques. Ici ou là, interdiction aux clercs de remplir des charges publiques ; en Argentine, en Bolivie, au Costa Rica, au Pérou, exigence d'un exequatur du gouvernement pour les actes des autorités ecclésiastiques ; au Guatemala, au Costa Rica, au Salvador, sous des formes diverses, interdiction des activités politiques sous couvert de culte ou pour motif religieux, sanction de la critique des lois, du gouvernement ou des fonctionnaires publics par les ministres du culte ; restrictions à la liberté de congrégation en Argentine et au Salvador. Il est remarquable que nombre des États qui adoptent ces mesures sont d'autre part des États confessionnels catholiques. Pour l'Argentine, l'accord conclu avec le Saint-Siège le 16 octobre 1966 atténue assez largement la rigueur des règles légales internes.

Ainsi, ce qui caractérise le gallicanisme, ce sont le contrôle a priori qu'il entend exercer sur les Églises et les limitations discriminatoires qu'il impose à leurs activités, selon des modalités diverses. L'État gallican veut, en somme, prévenir toute possibilité de « contestation » de la part des Églises et, au service de cette volonté, il met en œuvre ses prérogatives de puissance publique. Il n'est pas surprenant que souvent le gallicanisme sévisse dans les États à structure autoritaire ou totalitaire.

Les principes

Dès son accession à l'indépendance, la Belgique, dans sa Constitution de 1831, a répudié en matière religieuse le système napoléonien, qu'elle conservait pourtant en d'autres domaines. En vertu de cette constitution, l'État n'a pas le droit d'intervenir dans la nomination des ministres du culte, de les empêcher de correspondre avec leurs supérieurs ou de publier leurs actes. En France, la dénonciation du concordat de 1801 et la rupture des relations diplomatiques avec le Vatican, en 1904, sont encore des mesures gallicanes en ce qu'elles sont antiromaines. Mais elles entraînent la séparation des Églises et de l'État, et la loi du 9 décembre 1905, qui met celle-ci en œuvre, abroge les Articles organiques, ce qui revient à sortir de la voie du gallicanisme. Après la Seconde Guerre mondiale, nombre d'États nouveaux ou d'États changeant de régime politique ont, avec des formules diverses, adopté le principe libéral. Selon la constitution de la République démocratique allemande, les communautés religieuses dirigent leurs propres affaires et s'administrent librement, conformément au droit commun. Des dispositions de même type se rencontrent en Bavière, dans la Rhénanie-Palatinat, en Italie en ce qui concerne l'Église catholique (« l'État et l'Église catholique sont, chacun dans son domaine propre, indépendants et souverains » – formule qui rappelle celle, célèbre, de Cavour : « l'Église libre dans l'État libre »). Les nouvelles républiques africaines d'expression française ont assez souvent posé des principes analogues, notamment la République centrafricaine, le Gabon, Madagascar, le Sénégal. Il en a été de même en Espagne avec la Constitution de 1978 et avec la loi sur la liberté religieuse de 1980.

En adoptant ces principes l'État libéral est sans illusions sur l'influence réelle ou possible des Églises sur leurs fidèles, qui sont aussi ses sujets, et sur les conflits qui peuvent en résulter entre lui et ces Églises. Mais il accepte ce risque et se refuse aux mesures discriminatoires dont use le gallicanisme. Il reconnaît aux Églises la liberté – une liberté égale pour toutes. Ce système libéral se différencie également du système clérical ou théocratique. Non seulement il ne privilégie (en droit) aucune Église, mais encore il cantonne la liberté reconnue à toutes les Églises dans les limites des exigences de l'ordre public, et ne reconnaît de compétence qu'à lui-même pour fixer celles-ci.

La mise en œuvre

La mise en œuvre de ce système intéresse la structure, la discipline, les activités des Églises. Elle découle des principes très généraux qui viennent d'être présentés, avec des variantes selon les pays, et parfois des difficultés. Les Églises se donnent librement leur structure, sans intervention de l'État. Mais, en divers domaines, elles sont dans la nécessité de projeter en quelque sorte cette structure à l'extérieur, autrement dit, d'avoir une structure non seulement selon leur droit propre, mais encore selon le droit de l'État : il faut évidemment que leurs biens, surtout immobiliers, aient un statut de droit étatique ; à divers égards, il est impossible de faire l'économie d'une formulation en termes de droit étatique des liens hiérarchiques (par exemple, le curé, dans l'Église catholique, est-il le salarié de l'évêque ? – question qui a été fort débattue en France à propos du régime de prévention sociale du clergé). Certaines législations acceptent telles quelles les structures des Églises ; mais d'autres (le droit français notamment) s'y refusent, au nom de l'égalité de tous devant la loi. Or il se trouve que parfois la transposition des structures de certaines Églises dans les termes du droit étatique est très difficile, les concepts n'étant pas les mêmes dans les deux systèmes juridiques. Ainsi, la loi de séparation de 1905, en France, a prévu comme support de droit français des biens des Églises les « associations cultuelles », devenues, en 1924, les « associations diocésaines » pour l'Église catholique. Or, celle-ci, à la différence des Églises protestantes ou de la communauté juive, n'est pas du tout organisée selon le type de l'association. Une distorsion est donc infligée aux structures canoniques par le droit français.

Dans ces conditions, il semblerait que, sous réserve de ces distorsions, le statut des Églises en droit étatique soit identique à celui de tout mouvement idéologique : un statut garantissant la liberté d'organisation, de discipline intérieure, d'activités, dans les limites laissées par les exigences de l'ordre public établies souverainement par l'État. Dans la réalité, cela n'est que partiellement exact. Les associations cultuelles du droit français sont bien bâties sur le même modèle que les autres associations, le modèle de la loi de 1901 sur la liberté d'association. La liberté des croyances religieuses est bien comparable, sinon identique, aux autres libertés de l'esprit. Les manifestations extérieures du culte, les processions par exemple, sont bien soumises aux mêmes règles de « police » que les autres manifestations publiques (défilés, rassemblements, etc.). Pourtant, l'assimilation n'est pas totale et, dans certains pays, diverses règles sont propres au régime des cultes.

Ainsi, en France notamment, les fidèles d'une Église peuvent se prévaloir de cette qualité pour obtenir de l'État, à certaines conditions, diverses « prestations », qui ne seraient pas dues aux adhérents d'un quelconque mouvement idéologique : les classes des écoles primaires doivent, selon la loi du 28 mars 1882, vaquer un jour par semaine afin que les enfants dont les parents le désirent puissent suivre le catéchisme ; les services publics comportant des internes (lycées et collèges, hôpitaux, prisons, casernes) doivent mettre des aumôneries à la disposition de leurs usagers. On a vu le Conseil d'État annuler (27 mars 1936) un arrêté municipal réglementant l'abattage, parce qu'il ne laissait pas place à l'abattage selon le rite mosaïque. Toutes ces dispositions répondent, dans l'esprit de la loi, à des exigences de la liberté religieuse. Mais il y a plus : se trouvent ici en jeu des exigences formulées par les Églises et auxquelles leurs adeptes doivent avoir la possibilité de se soumettre, même s'ils sont, par ailleurs, sous la dépendance d'un service public. Il ne s'agit donc plus simplement d'une « liberté » indifférenciée qui serait à défendre ou à garantir, mais d'un « pouvoir d'exiger » dont le contenu est défini par les Églises elles-mêmes (dans certaines limites, évidemment), c'est-à-dire d'un droit au sens où un « droit » est autre chose et plus qu'une « liberté », dans son contenu et dans les prérogatives qu'il confère. Sous cet aspect, la liberté religieuse est à rapprocher de ce que les juristes appellent les « droits fondamentaux » de l'homme (droit à la vie, à la santé, etc.).

La dissemblance pratique entre le statut des Églises et celui des autres mouvements idéologiques apparaît encore dans d'autres situations, notamment à l'occasion des conflits qui peuvent surgir au sein d'un groupe confessionnel et mettre en cause la discipline et les liens hiérarchiques (dans l'Église catholique, par exemple, entre un prêtre et son évêque, entre un religieux et sa congrégation). Il arrive que ces conflits, qui normalement sont tranchés par les organes disciplinaires des Églises, soient cependant portés devant les tribunaux civils. Or ceux-ci, le plus souvent, selon des critères du reste parfois un peu flous, se refusent à les trancher. Pourtant, quand des conflits similaires éclatent au sein de groupements autres que les Églises et sont portés devant les tribunaux, ceux-ci les tranchent, comme il leur appartient de le faire, en se référant le cas échéant aux statuts de ces groupements.

De tels exemples montrent bien la spécificité qui est, en régime libéral, celle du fait religieux, quand ce dernier se traduit par l'adhésion à une Église. Pour certains, ce ne serait là qu'une conséquence de circonstances historiques contingentes et cette spécificité pourrait disparaître sans inconvénient. Il semble pourtant que la liberté religieuse se trouve renforcée par ce système. Mais en sens inverse, il faut reconnaître aussi que ce dernier n'est concrètement possible que dans la mesure où les Églises peuvent être elles-mêmes distinguées des autres mouvements idéologiques, dans la mesure donc où existe un minimum de consensus diffus sur ce qu'il faut entendre par « Église ». Or ce consensus, qui aujourd'hui existe pour les religions traditionnelles (christianisme, islam, judaïsme), est plus difficile à obtenir en ce qui concerne telle ou telle « secte », pour des raisons sociologiques ou faute de critères suffisamment précis pour définir ce qu'il faut entendre par « Église » ou « religion ». Certaines sectes, pourtant, dès maintenant, réclament pour elles-mêmes la qualification juridique d'« Églises ».

Pour fonctionner sans heurts, le système libéral suppose un minimum de convergence entre les exigences des Églises et les bases de la civilisation dont l'ordre public étatique est le reflet ; mais ces bases peuvent changer. Par ailleurs, des religions peuvent s'implanter, qui s'éloignent plus ou moins de ces bases, sans que l'on puisse ou veuille ne voir en elles que des « sectes » n'accédant pas au rang d'« Églises ». Les conflits qui apparaîtront en ces circonstances n'auront évidemment pas de solution sur le plan institutionnel.