ROYAUME-UNI Économie

Vers la rigueur budgétaire

Les politiques économiques de la décennie 2010 ont été menées par des gouvernements conservateurs, en coalition avec les libéraux-démocrates jusqu’en 2015, puis seuls.

Après la défaite électorale des travaillistes en 2010, le nouveau Premier ministre conservateur, David Cameron, hérite d'une situation économique difficile. La croissance est en berne et, en 2010, le déficit public est de 9,3 % du PIB, soit l'un des taux les plus élevés des pays de l'OCDE. Les déficits budgétaires successifs enregistrés par la suite (7,5 % en 2011 ; 8,1 % en 2012) ont amené les agences de notation à dégrader la note des titres de la dette du Royaume-Uni en 2013. Dans cette situation, la marge de manœuvre du gouvernement est étroite. En effet, avec une dette publique totale de 83,2 % du PIB à la fin de 2012 (contre 34 % en 2001, quand elle était au plus bas), la question budgétaire fait son retour dans le débat public, tout comme celle de la protection sociale. Un programme de réduction des dépenses publiques est mis en place, avec l’objectif d’un déficit inférieur à 2,3 % du PIB en 2017-2018, objectif qui fut effectivement atteint. Le nouveau chancelier de l’Échiquier, George Osborne, et la nouvelle équipe au pouvoir se dotent d'un Office for Budget Responsability (OBR), afin de guider leurs choix en matière budgétaire. Entre 2010 et 2013, des plans de rigueur d’une ampleur inédite permettent déjà de réduire le déficit de 9,3 % à 5,5 % du PIB). Toutefois, malgré la hausse des impôts et en raison d’une croissance atone (1,3 % en 2011 ; 1,4 % en 2012), la baisse des dépenses publiques (en particulier la suppression d’emplois dans la fonction publique) ne s’accompagne pas d’une hausse suffisante des recettes.

Le taux de l’impôt sur les sociétés est abaissé de 21 % en 2014 à 20 % en 2015, puis à 19 % en avril 2017. Une nouvelle baisse à 17 % avait été annoncée. Mais, à la suite de la pandémie de Covid-19, le taux est resté à 19 %. Selon le budget de mars 2021, il devrait remonter à 25 % en 2023, ce qui le ramènerait à un niveau proche de celui des autres économies du G7. Même si le gouvernement conservateur voulait amplifier le rôle de la fiscalité comme instrument de l’attractivité britannique, il a dû maintenir ce taux pour rétablir l’équilibre des comptes publics, mis à mal par la pandémie.

Le gouvernement britannique obtient le soutien des autorités monétaires qui maintiennent des taux d’intérêt de court terme très faibles (à 0,5 %). De plus, elles procèdent, dès 2009, à un assouplissement quantitatif (achat par une banque centrale de titres de dettes, ce qui permet d'injecter des liquidités dans l'économie et de faire baisser les taux de long terme), en procédant notamment à un vaste programme de rachat d’obligations : les taux d’intérêt de long terme passent sous les 2 % dès 2013. En 2012, les autorités monétaires multiplient les dispositifs de soutien au secteur bancaire pour améliorer la distribution de crédit aux ménages et aux entreprises.

Après la crise financière, marquée, au Royaume-Uni, par la faillite de la Banque Northern Rock (nationalisée en 2008 pour un coût d'environ 100 milliards de £) et par des pertes cumulées de l’ordre de 9,5 % du PIB pour les finances publiques, le système financier britannique connaît une nouvelle phase de régulation. À la suite du rapport de lord Adair Turner de mars 2009, qui dénonce les pratiques risquées et opaques du système financier, l’aveuglement des agences de notations et la passivité des régulateurs, l'accord tripartite de 2006, qui définissait les prérogatives des différentes institutions (FSA pour Financial Services Authority, Banque d'Angleterre et Trésor), est complété par le Banking Act de 2009, qui impose des normes plus contraignantes pour les banques et les agences de notation. Le Financial Services Act de 2012 remplace le FSA par une nouvelle instance de régulation et de supervision du système financier : le Financial Policy Committee, placé au sein de la Banque d’Angleterre. En novembre 2011, le rapport de la commission Vickers préconise d’isoler les activités de banque de détail au sein des groupes bancaires. Le Royaume-Uni, qui abrite alors le siège de l’Autorité bancaire européenne, décide d’appliquer les exigences de fonds propres de Bâle III, de façon plus rigoureuse pour les activités de banque de détail.

La création de l’Union bancaire en 2014, placée sous l’égide de la Banque centrale européenne, à laquelle la Grande-Bretagne ne participe pas, a mis en évidence le paradoxe d’une zone, dont le principal centre financier (laCity) ne partage pas la monnaie unique. Cependant, jusqu’au Brexit, le Royaume-Uni s’est plié aux réglementations bancaires et financières européennes.

La contrainte sociale : des inégalités persistantes

Même si le revenu moyen disponible ajusté des ménages britanniques est supérieur à la moyenne des pays de l’Union européenne et pratiquement équivalent à celle des pays de la zone euro (25 155 € en 2019), le Royaume-Uni se distingue toujours par son retard en matière sociale, malgré des progrès sensibles depuis 1997. L'éducation et la formation sont toujours les points faibles de la société britannique ; les efforts engagés n’ont pas été pérennisés : les dépenses d’éducation et de formation représentaient, en 2019, 4,9 % du PIB britannique, contre 4,1 % en 1996, puis 6,2 % en 2010. Le système britannique d’éducation est disparate et inégalitaire. Toutefois, les familles les plus pauvres bénéficient de l'Education Maintenance Allowance(EMA), une allocation hebdomadaire versée sous réserve de l’assiduité des élèves (remplacée en 2010 par un système de bourse en Angleterre). La décision prise par le gouvernement Cameron en 2012 d’augmenter massivement les frais universitaires (passés de 3 290 £ à 9 000 £, 9 250 £ en 2020) a réduit les possibilités d’études pour les jeunes issus des couches populaires ; elle s’est aussi traduite par le développement des prêts aux étudiants que ceux-ci doivent rembourser dès que leur salaire annuel dépasse 26 000 livres. Au classement PISA de 2018 sur les performances des élèves, le Royaume-Uni se place 15^e sur 78 pays pour la lecture (la France étant 24^e), 18^e pour les mathématiques (France 26^e), 15^e pour les sciences (France 25^e).

L’Universal Credita été mis en place à partir de 2012 pour unifier les prestations versées aux ménages. Destiné à augmenter l’incitation au travail, mais aussi à faire des économies, il a connu une mise en place longue et chaotique et a mis en difficulté les personnes éloignées de l’emploi.

Les jeunes n’étant ni en emploi ni scolarisés représentaient, en 2019, 10,5 % de la tranche d’âge des 16-24 ans (contre 14,2 % en 2011), soit un chiffre légèrement supérieur à celui de la zone euro, ce qui contraste avec les bonnes performances britanniques en matière de chômage global.

La proportion des chômeurs de longue durée parmi les sans-emploi est passée de 45,5 % en 1996 à 22,5 % en 2010, puis remontée à 31 % en 2011, mais n’est plus que de 19 % en 2019, soit 0,7 % de la population active.

En juillet 2015, le gouvernement a créé le National Living Wage (NLW), salaire minimum pour les salariés de plus de 25 ans (qui concerne environ 6,5 % des salariés), avec l’objectif de le porter à 60 % du salaire médian en 2020 (contre 40 % au début des années 2000). En avril 2021, le NLW a été étendu aux plus de 23 ans et porté à 8,91 livres par heure, ce qui place le salaire minimum britannique parmi les plus élevés de l’OCDE. Cette revalorisation vise à ce que le « travail paie », ce qui permettrait la baisse des prestations sociales versées aux travailleurs.

Le Royaume-Uni est cependant un pays plus inégalitaire que les pays d’Europe continentale. Le marché du travail conserve une grande flexibilité, comme l’illustrent les contrats de travail « zéro heure ». Ceux-ci représentaient 200 000 emplois (0,6 % de l’emploi) en 2010 et près de 1 million à la fin de 2019 (3 % de l’emploi, mais près de 10 % chez les 18-24 ans). Le taux de pauvreté y est de 18,6 % en 2018 (contre 17 % pour la zone euro, 13,4 % pour la France). L'objectif d'éradication complète de la pauvreté des enfants, fixé pour 2020, est loin d’avoir été atteint : le taux de pauvreté des enfants a certes baissé de 29 % en 1999 à 17,6 % en 2011, mais il est remonté à 23,2 % en 2018 (contre 18,8 % dans la zone euro, 19,4 % pour la France) du fait des politiques de réduction des dépenses sociales. La répartition de la pauvreté connaît de fortes disparités géographiques. La flexibilité sur le marché du travail et la montée en puissance des services ont considérablement précarisé l'emploi, avec une accélération du recours au travail à temps partiel. Les transformations du rapport salarial et l'introduction, notamment dans le secteur des services, d'une rémunération à la performance, ont également eu pour conséquences une forte augmentation des inégalités : inégalités de revenus, inégalités sectorielles, inégalités entre les sexes (le salaire annuel moyen d'une femme représente seulement 80 % de celui d’un homme), inégalités entre les différents types de contrats (la rémunération horaire d’un temps partiel est inférieure d'un tiers en moyenne à celle d’un temps complet) et, enfin, inégalités régionales. En 2018, 34,5 % des ménages britanniques déclaraient ne pas pouvoir faire face à une dépense imprévue (contre 32 % dans la zone euro et 31,5 % en France) après 43 % en 2012 et 26,7 % en 2007, ce qui témoigne de la baisse des dépenses sociales de 2007 à 2012, puis d’une certaine reprise depuis. Malgré une politique ciblée de lutte contre la précarité énergétique, celle-ci frappe encore en 2018 2,3 millions de ménages, soit près de 10 %.

Du fait de l’accumulation des réformes, de la coexistence mal maîtrisée des régimes publics et privés, le système de retraite britannique était compliqué et peu généreux. La création du système de retraite public forfaitaire en 2016 et l’obligation d’affiliation des salariés à un régime complémentaire professionnel devraient, à terme, améliorer la situation des retraités. En 2018, le revenu médian des personnes de plus de 65 ans ne représentait que 88 % de celui de l’ensemble de la population (contre 93 % dans la zone euro et 104 % en France), contre 75 % en 2008. Le taux de pauvreté des personnes âgées dépassait 25 % avant 2008 ; il a baissé jusqu’à 16,4 % en 2012, mais est remonté à 20,4 % en 2018.

Les infrastructures

Les privatisations ont considérablement affaibli la qualité et les performances des activités de réseaux, comme en témoignent les problèmes quotidiens rencontrés dans les transports. Les subventions accordées par le gouvernement à la quasi-totalité des sociétés privées ainsi que les hausses de prix et les nombreux accidents montrent l'échec de la privatisation du rail britannique. Victimes d'un sous-investissement massif et preuves évidentes de l’échec de la déréglementation à outrance des années 1990, les infrastructures ont été longtemps l’un des principaux problèmes de l'économie britannique. En 2018, puis en 2020, certaines compagnies ferroviaires ont été nationalisées et le mouvement devrait se poursuivre sous Boris Johnson. Le gouvernement Blair a donné, dans les années 2000, une forte impulsion budgétaire aux secteurs de la santé et des transports (doublement des subventions publiques et hausse des dépenses d'équipements, passées de 0,2 % du PIB en 1999 à 0,6 % en 2004). Ces investissements et la volonté d’améliorer la qualité et le financement des services publics ont permis d'inverser la tendance. Ainsi, le vaste plan de relance des dépenses d’infrastructures, l'augmentation des dépenses de santé (entre 1997 et 2006, elles sont passées de 6,6 % du PIB à 8,5 %), ainsi que la création de 1,3 million d'emplois dans le secteur public (santé, éducation, soit la moitié des créations nettes d'emplois de la période 1997-2006) ont permis de combler le retard accumulé pendant près de vingt ans. La réforme du service public de la santé (National Health Service, NHS) a permis une modernisation du secteur, dont les ressources ont été augmentées ; les effectifs ont progressé de 19 % entre 2000 et 2007 (+ 32,5 % pour les médecins). Toutefois, la politique engagée par le gouvernement Cameron, à partir de 2010, marque un tournant dans le domaine de la santé. En 2013, le Health & Social Care Act prévoit une nouvelle restructuration du système, avec des baisses sévères des subventions aux organismes locaux et un changement de statut des hôpitaux, qui pourrait ouvrir la porte à une privatisation du système. Pourtant, le Royaume-Uni continue d’avoir besoin d'une politique volontariste à long terme pour hisser son système de santé au niveau de celui de ses principaux partenaires européens. L’insuffisance des moyens du NHS se traduit par des délais d’attente excessifs qui sont responsables de décès évitables. En 2018, l'espérance de vie était de 79,5 ans pour les hommes, comme dans la zone euro, mais de 83,1 ans pour les femmes, nettement en dessous de la zone euro (84,6 ans).

Malgré la rigueur imposée par le contexte économique post-crise, David Cameron s'était engagé à ne pas diminuer les dépenses d’infrastructures. Mais s’il restait ambitieux, son plan sur les infrastructures était en deçà de la dynamique observée pendant l'ère Blair-Brown.

Compétitivité et rééquilibrage de la croissance

Le Royaume-Uni a particulièrement bien relevé les défis liés à la mondialisation. Il le doit notamment à sa spécialisation dans le domaine des services et dans certaines niches industrielles (aéronautique, défense...), à sa forte attractivité (les flux d'investissements directs à l'étranger [IDE] sont importants), ainsi qu’à sa capacité d’absorber une nouvelle main-d'œuvre immigrée en provenance d'Europe centrale et orientale, qui s’ajoute à l’immigration traditionnelle en provenance des pays du Commonwealth. Cependant, le Royaume-Uni a souffert depuis le début des années 1980 d'une détérioration de sa balance commerciale parce que sa compétitivité prix et sa productivité restaient insuffisantes (malgré un rattrapage important) et que son taux de change était surévalué du fait des excédents pétroliers et des services financiers. Le commerce extérieur connaît un problème structurel, que les nettes dépréciations de la livre face à l'euro et au dollar en 2009 à la suite de la crise financière, puis en 2016 à la suite du référendum pour la sortie de l’UE, n’ont pas suffi à corriger : en 2019, le Royaume-Uni avait un déficit extérieur de 69 milliards de livres (3,1 % du PIB) – soit un déficit de 131 milliards des échanges de biens et un excédent de 103 milliards des échanges de services. En matière de croissance, un certain rééquilibrage s'est opéré en faveur de l'investissement au milieu des années 2000, mais la consommation des ménages britanniques est encore le principal moteur de la croissance, en grande partie à cause de la forte hausse du pouvoir d'achat et des prix de l'immobilier. La proportion des ménages propriétaires était ainsi passée de 49 % en 1971 à 71 % en 2008, avant de redescendre à 65 % en 2019, mais cette dynamique s'était accompagnée d'une fragilisation de leur situation financière. Lourdement endettés à taux variables (132 % du revenu disponible brut en 2009, 143 % en 2018), à l'instar des ménages américains, les ménages britanniques ont été les premières victimes de la crise hypothécaire qui a éclaté en 2007. Les objectifs à moyen terme du gouvernement Cameron s’organisaient autour de trois axes : créer le système fiscal le plus compétitif du G20 ; améliorer la compétitivité qui s’était érodée pendant les années 2000 (selon le World Economic Forum Global Competitiveness, elle est passée de la 4^e place en 1998 à la 12^e en 2010, puis à la 9^e place en 2019) ; améliorer le système éducatif qui, selon les dernières enquêtes PISA (Programme international pour le suivi des acquis des élèves), s’était fortement dégradé entre 2000 et 2009.

Gérer l'après-pétrole

Premier producteur de pétrole et deuxième producteur de gaz de l'Union européenne, le Royaume-Uni est devenu importateur net de gaz dès 2004, de pétrole en 2005, mais la production de pétrole couvre encore 65 % de la consommation, et celle de gaz 50 %. Des permis d’exploitation de gaz de schiste avaient été donnés sous Cameron en 2015, mais ils ont été suspendus en 2019. Le Royaume-Uni importe de l’électricité de France et des Pays-Bas. De 2005 à 2019, la consommation d’énergie a diminué de 22 %. L’intensité énergétique britannique par unité de PIB est relativement faible pour un pays développé.

La baisse des ressources nationales a conduit le gouvernement britannique à mettre en place une politique énergétique, avec trois objectifs : augmenter la production domestique d'énergie, (en particulier dans le nucléaire), investir dans les infrastructures d'importation d'énergie, favoriser les économies d'énergie et les énergies renouvelables.

En 2019, le charbon, le gaz et le pétrole ne représentaient plus que 73 % de la production d’énergie primaire, contre 12 % pour le nucléaire et 15 % pour les énergies renouvelables (biomasse, éolien, soleil, hydraulique). Boris Johnson s’est engagé à réaliser la neutralité carbone en 2050 en développant la voiture électrique, le nucléaire – deux centrales EPR devraient être construites –, l’éolien marin – le Royaume-Uni est leader dans ce secteur – et le stockage de l’électricité.