TUTELLE ADMINISTRATIVE

En contrepartie de l'autonomie dont elles jouissent, les collectivités décentralisées sont soumises à un contrôle qui constitue la tutelle administrative. Jusqu'à la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, on rencontrait donc un régime de tutelle chaque fois qu'une des deux formes de décentralisation, territoriale ou par services, permettait de conférer l'autonomie à une collectivité locale — région, département ou commune — ou à un service public doté de la personnalité morale, c'est-à-dire à un établissement public. Ce dernier reste désormais seul à y être encore soumis, qu'il soit directement rattaché à l'État ou à une collectivité locale. À la différence du contrôle hiérarchique, qui place l'agent qui lui est soumis sous l'autorité et l'étroite dépendance de son supérieur, le contrôle de tutelle met en rapport un contrôleur (l'autorité de tutelle) et des contrôlés (les organes de la personne publique sous tutelle). La tutelle signifie que l'autonomie ne veut pas dire indépendance, et elle a pour but de faire respecter la légalité, d'éviter les abus et de procurer une bonne administration qui tienne compte de l'intérêt général. Elle est sans doute la marque d'une défiance envers des autorités décentralisées qui manqueraient d'expérience ou de compétence, feraient preuve de partialité ou de négligence. Mais elle est organisée de façon à éviter la subordination des organes contrôlés au pouvoir central, ce qui anéantirait la décentralisation.

Les moyens de la tutelle, peu différents des moyens utilisés par le pouvoir hiérarchique, peuvent s'exercer sur les agents ou organes, ou sur leurs actes. À l'égard des agents ou organes, le procédé le plus énergique résulte de ce que le pouvoir central peut les nommer et donc les révoquer lui-même. C'est ce qui se passe souvent pour les dirigeants des établissements publics. D'autre part, l'autorité de tutelle détient un pouvoir disciplinaire sur les agents. Le maire pouvait être suspendu par le préfet, et éventuellement révoqué par décret.

À l'égard des actes, les procédés de la tutelle sont nombreux et variés. L'autorité de tutelle peut tout d'abord déférer au juge administratif les actes illégaux des organes sous tutelle. Elle peut aussi détenir le pouvoir d'approbation préalable, qui existe dès lors que la décision n'entre en vigueur qu'après approbation, expresse ou tacite. L'autorité de tutelle peut encore disposer de pouvoirs de suspension, d'annulation ou de réformation qui lui permettent de différer l'entrée en application de la décision prise par l'autorité contrôlée, ou de la supprimer ou d'en modifier le contenu.

La forme de tutelle la plus énergique et la plus dangereuse au regard de l'autonomie de l'organe décentralisé réside dans le pouvoir de substitution d'office qui permet à l'autorité de tutelle d'agir en lieu et place des organes sous tutelle. En raison de sa gravité, le pouvoir de substitution est étroitement limité et ne peut être exercé que lorsque la loi impose à l'organe décentralisé de faire un certain acte, c'est-à-dire en matière de compétence liée. De plus, l'organe décentralisé doit avoir préalablement été mis en demeure d'agir lui-même et s'être refusé à faire l'acte prescrit par la loi. Tous ces procédés de la tutelle existent également dans le cadre du contrôle hiérarchique. En revanche, la tutelle ne peut comporter de pouvoir d'instruction, qui permet au supérieur hiérarchique d'imposer à l'avance ses directives à ses subordonnés.

La tutelle administrative est exercée par les autorités de tutelle au moyen d'actes administratifs,[...]